Zadania kontrolne w 2002 roku
XMLTreść
Realizacja zadań kontrolnych w 2002 roku
W ramach realizacji zadań kontrolnych Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła w 2002 roku 70 kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych, w tym:
35 – kontroli kompleksowych,
35 – kontroli doraźnych (w tym 4 sprawdzające),
Zadania kontrolne realizowane były na podstawie uchwalonych przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej planów kontroli (uchwała nr 36/205/2001 z dnia 17 grudnia 2001 roku w sprawie planu kontroli przeprowadzanych przez Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej RIO w Łodzi w I półroczu 2002 roku – zmieniona uchwałą nr 15/35/2002 z dnia 14 maja 2002 roku) oraz uchwała nr 18/37/2002 z dnia 15 lipca 2002 roku w sprawie planu kontroli przeprowadzanych przez Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej RIO w Łodzi w II półroczu 2002 roku. Wydział Kontroli zrealizował wszystkie zaplanowane na 2002 rok kontrole kompleksowe, przeprowadzając je w poniżej wymienionych gminach:
Na podstawie decyzji Prezesa RIO, podjęte zostały także kontrole doraźne. Kontrole te przeprowadzone zostały, w szczególności, w związku z otrzymanymi wnioskami o ich podjęcie ze strony organów policji lub prokuratury oraz skargami wnoszonymi przez różne instytucje, radnych i mieszkańców. Kilka kontroli podjęto w ramach prowadzonej przez regionalne izby obrachunkowe wspólnie z Najwyższą Izbą Kontroli, koordynowanej kontroli dotyczącej zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
W 2002 roku przeprowadzono 35 kontroli doraźnych w niżej wymienionych jednostkach:
1. Dom Pomocy Społecznej Ozorkowie (gospodarka finansowa, przychody i wydatki środka specjalnego),
2. Gmina Ujazd (inwestycje i zamówienia publiczne),
3. Zespół Opieki Zdrowotnej Łódź-Śródmieście (zaciąganie zobowiązań, wydatki osobowe i gospodarowanie majątkiem),
4. Gmina Kleszczów (przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych w związku z wniesionymi zastrzeżeniami do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym),
5. Gmina Sadkowice (wydatki osobowe),
6. Urząd Marszałkowski w Łodzi (dotowanie jednostek spoza sektora finansów publicznych),
7. Gmina Pątnów (udzielanie zamówień publicznych, realizacja inwestycji i wydatki osobowe),
8. Związek Gmin Ziemi Wieluńskiej (rzetelność sporządzanych przez Związek sprawozdań budżetowych),
9. Gmina Żytno (zamówienia publiczne i realizacja inwestycji),
10. Dom Dziecka w Grotnikach (ewidencja majątku, zamówienia publiczne),
11. Miasto i Gmina Kamieńsk (dodatki mieszkaniowe),
12. Gmina Wierzchlas (zamówienia publiczne i realizacja inwestycji),
13. Gmina Wola Krzysztoporska (realizacja inwestycji, zamówienia publiczne, wydatki osobowe, gospodarowanie nieruchomościami),
14. Gmina Parzęczew (gospodarka nieruchomościami oraz wykorzystanie środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej),
15. Miasto Głowno (gospodarka nieruchomościami oraz wykorzystanie środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej),
16. Gmina Mniszków (gospodarka nieruchomościami),
17. Miasto i Gmina Stryków (gospodarka nieruchomościami),
18. Gmina Bolimów (gospodarka nieruchomościami),
19. Miasto i Gmina Błaszki (gospodarka nieruchomościami),
20. Gmina Ostrówek (dług publiczny),
21. Łódzki Zakład Usług Komunalnych w Łodzi (gospodarka finansowa
i zamówienia publiczne),
22. Gmina Regnów (dług publiczny),
23. Gmina Rusiec (wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa),
24. Gmina Aleksandrów Łódzki (dług publiczny, gospodarowanie nieruchomościami oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego),
25. Miasto Łęczyca (dług publiczny, gospodarowanie nieruchomościami oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego),
26. Miasto Tomaszów Mazowiecki (dług publiczny),
27. Gmina Moszczenica (dług publiczny),
28. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi (zamówienia publiczne oraz udzielenie schronienia osobom bezdomnym),
29. Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta (wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Łodzi),
30. Miasto Pabianice (gospodarowanie majątkiem i realizacja inwestycji),
31. Miasto Pabianice (prywatyzacja przedsiębiorstwa komunalnego, realizacja inwestycji, porozumienia komunalne),
32. Miasto Sieradz (wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa oraz wykonanie zaleceń pokontrolnych).
33. oraz gminy: Lubochnia, Maków i Szadek.
W ramach kontroli kompleksowej badane były, w szczególności, następujące zagadnienia:
- regulacje wewnętrzne (np. zakładowy plan kont, instrukcja obiegu dowodów księgowych, instrukcja inwentaryzacyjna, procedury kontroli wewnętrznej),
- organizacja i funkcjonowanie służb finansowych,
- urządzenia księgowe i sprawozdawczość,
- gospodarka kasowa,
- rozrachunki,
- ewidencja majątku i inwentaryzacja,
- dochody z podatków i opłat lokalnych,
- dochody z majątku gminy,
- pozostałe dochody (za zajęcie pasa drogowego, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych),
- wydatki bieżące, w tym wydatki osobowe,
- wydatki majątkowe, w tym wydatki inwestycyjne,
- dotowanie jednostek spoza sektora finansów publicznych,
- przestrzeganie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
- powiązanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego z jednostkami organizacyjnymi.
W 2002 roku inspektorzy kontroli RIO w Łodzi, w ramach prowadzonych kontroli kompleksowych i doraźnych, badali także tzw. tematy koordynowane (tematyka kontrolowana przez wszystkie izby według przyjętych tez kontrolnych). Tematy koordynowane dotyczyły:
1. Zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wybranych gmin. Zagadnień tych dotyczyły kontrole doraźne w Gminie Regnów, Gminie Moszczenica, Gminie Ostrówek, Mieście Tomaszów Mazowiecki, Mieście Łęczyca, Mieście Aleksandrów Łódzki. Tematyka ta była także realizowana w ramach dwóch kontroli kompleksowych w Mieście Łowicz i w Mieście Skierniewice (Izba koordynująca – RIO w Bydgoszczy).
2. Sprawozdawczości w zakresie długu publicznego. Kontrole sprawozdawczości przeprowadzano w ramach kontroli kompleksowych w ciągu całego 2002 roku (Izba koordynująca – RIO w Bydgoszczy).
3. Realizacji przez gminy dochodów z tytułu opłat adiacenckich. Kontrole przeprowadzano w ramach kontroli kompleksowych w ciągu całego 2002 roku (Izba koordynująca – RIO w Zielonej Górze).
4. Realizacji przez gminy dochodów z tytułu tzw. renty planistycznej. Kontrole przeprowadzano w ramach kontroli kompleksowych w ciągu całego 2002 roku (Izba koordynująca – RIO w Lublinie).
Stosowne materiały dotyczące kontroli wymienionych zagadnień przekazane zostały właściwym Regionalnym Izbom Obrachunkowym.
Zgodnie z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz.577 z późn zm.) na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przekazywała kontrolowanym jednostkom wystąpienia pokontrolne, wskazując stwierdzone nieprawidłowości oraz formułując wnioski pokontrolne mające na celu ich usunięcie. Kontrolowane jednostki, wypełniając obowiązek wynikający z art.9 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przekazywały RIO w Łodzi informacje o sposobie wykonania lub przyczynach niewykonania wniosków pokontrolnych.
W trakcie kontroli inspektorzy RIO w Łodzi, w zakresie kontrolowanej tematyki, udzielali pracownikom kontrolowanych podmiotów, stosownego instruktażu.
Informacja dotycząca skarg i wniosków wpływających do RIO w 2002 roku (otrzymanych do załatwienia przez Wydział Kontroli) oraz przekazywanych informacji i sygnalizacji.
W 2002 roku RIO w Łodzi otrzymała cały szereg skarg i wniosków dotyczących nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem organów jednostek samorządu terytorialnego. Korespondencja ta adresowana była ze strony radnych, komisji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, organizacji społecznych oraz mieszkańców. Wnioski o podjęcie czynności kontrolnych przekazane zostały również przez Najwyższą Izbę Kontroli, Wojewodę Łódzkiego, Urząd Statystyczny oraz Prokuraturę. Wskazane skargi i wnioski uwzględniane były w ramach prowadzonych w 2002 roku kontroli. Skargi i wnioski, co do których nie było możliwości podjęcia czynności kontrolnych w 2002 roku, wzięto pod uwagę przy konstruowaniu planu kontroli na 2003 rok.
W związku z wnioskami organów policji i prokuratury podjęto kontrole w Gminie Pątnów (także wniosek Wojewody Łódzkiego), Gminie Ujazd, Gminie Wierzchlas, Mieście Pabianice, Gminie Rząśnia (w ramach kontroli kompleksowej). Na wniosek Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzono kontrolę w Gminie Wola Krzysztoporska oraz w Gminie Żytno, a w związku z wnioskiem Dyrektora Urzędu Statystycznego w Łodzi kontrolę w Gminie Rusiec.
W 2003 roku planowane jest podjęcie kontroli doraźnych w Mieście i Gminie Pajęczno, Mieście i Gminie Uniejów, Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w Piotrkowie Tryb., co do których to jednostek RIO w Łodzi otrzymała w 2002 roku wnioski organów prokuratury o przeprowadzenie kontroli.
Na potrzeby toczących się postępowań RIO w Łodzi przekazała organom Prokuratury i Policji materiały z następujących kontroli:
- Gmina Galewice – Komenda Policji w Wieruszowie (kontrola kompleksowa z 2001 roku),
- Dom Dziecka w Grotnikach – Prokuratura Rejonowa w Zgierzu,
- Gmina Pątnów – Prokuratura Rejonowa w Wieluniu,
- Zespół Opieki Zdrowotnej "PLMA" Łódź – Komenda Miejska Policji w Łodzi,
- Miasto Pabianice – Prokuratura Rejonowa w Pabianicach,
- Gmina Rząśnia – Prokuratura Rejonowa w Bełchatowie,
- Gmina Ujazd – Prokuratura Rejonowa w Wieluniu,
- Gmina Wierzchlas - Prokuratura Rejonowa w Wieluniu.
Na podstawie wyników kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Mieście i Gminie Zelów RIO w Łodzi złożyła do Prokuratury Rejonowej w Bełchatowie zawiadomienie o prawdopodobieństwie popełnienia przestępstwa.
Informację o rezultatach kompleksowej kontroli Miasta Brzeziny przekazano Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Informację o wynikach doraźnej kontroli w Gminie Rusiec przekazano dyrektorowi Urzędu Statystycznego w Łodzi.
Informację o wynikach doraźnej kontroli w Gminie Żytno przekazano Najwyższej Izbie Kontroli i organizacji Transparency International.
Informację o wynikach doraźnej kontroli w Gminie Pątnów przekazano Wojewodzie Łódzkiemu.
Ogólna charakterystyka w zakresie wyników realizowanych kontroli.
Kontrole przeprowadzone przez RIO w Łodzi w 2002 roku miały miejsce wyłącznie w gminnych jednostkach samorządu terytorialnego (z wyjątkiem jednej doraźnej kontroli w województwie samorządowym). Ogólne odniesienie się do wyników całorocznej pracy jest o tyle trudne, że wyniki zrealizowanych kontroli były bardzo zróżnicowane. W szeregu jednostkach rezultaty czynności kontrolnych nie dawały podstaw do formułowania daleko idących zastrzeżeń w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych. W kilku jednak wypadkach ujawnione naruszenia miały istotny charakter i dotyczyły wielu obszarów objętych kontrolą przez inspektorów RIO. W pierwszej kolejności wymienić należy w tej grupie kompleksowe kontrole gospodarki finansowej i zamówień publicznych przeprowadzone w Mieście Brzeziny, Mieście Łódź, Gminie Dłutów, Mieście i Gminie Zelów, Gminie Rząśnia.
Stwierdzone przez RIO nieprawidłowości w dalszym ciągu koncentrowały się wokół zagadnień udzielania zamówień publicznych i realizacji inwestycji. Może to budzić niepokój także z tych względów, że działalność szkoleniowa Izby w tym zakresie była bardzo intensywna. Znajomość procedur wynikających z ustawy nie zawsze jednak gwarantuje udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z prawem. W kilku przypadkach inspektorzy RIO wykazali w protokołach świadome naruszanie przepisów mające na celu doprowadzenie do wyboru określonego wykonawcy. Mieć należy tutaj na względzie ograniczone środki dowodowe jakimi dysponują pracownicy RIO, nie pozwalające w wielu wypadkach na pełną weryfikację badanych postępowań. Podkreślić należy jednakże fakt, że w coraz większym stopniu inspektorzy RIO wykorzystują wizję lokalną jako środek dowodowy pozwalający weryfikować realizację zlecanych przez kontrolowaną jednostkę prac.
Wydaje się, że dla znaczącej poprawy stopnia przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych ważna będzie zarówno wiedza osób organizujących postępowania, jak również świadomość osób kierujących jednostkami samorządowymi co do tego, że wskazane unormowania rzeczywiście są instrumentem dokonywania optymalnych, ekonomicznie uzasadnionych wyborów. Traktowanie przedmiotowych unormowań jako zbędnych, ograniczających możliwości doboru dostawców i wykonawców, czy nawet utrudniających wybór tych "właściwych" (np. miejscowych) z pewnością nie tworzy przesłanek do prawidłowego postępowania w omawianym zakresie.
Jak wskazano powyżej w 2002 roku RIO w Łodzi badała pewne tematy w ramach tzw. kontroli koordynowanych. Kontrole dotyczące sprawozdawczości jednostek samorządowych w zakresie długu publicznego nie wykazały znaczących uchybień. Najczęściej spotykane nieprawidłowości związane były z zaniechaniem sporządzania przez gminne jednostki organizacyjne sprawozdań jednostkowych, przekazywanych zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Także czynności kontrolne dotyczące prawidłowości ewidencjonowania i wykazywania zobowiązań tworzących dług publiczny nie ujawniły naruszeń. Kontrole te przeprowadzono w gminach o wysokich wskaźnikach zadłużenia (art.113, 114 ustawy o finansach publicznych). Kontrola zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego prowadzona była wspólnie z Najwyższą Izbą Kontroli, wspólnie też zaprezentowane zostały wyniki tych kontroli (1).
Prowadzone w ramach kontroli o charakterze kompleksowym czynności kontrolne dotyczące realizacji przez gminy dochodów z tytułu tzw. renty planistycznej oraz z tytułu opłat adiacenckich nie przyniosły zbyt wielu materiałów. Przeważająca część jednostek samorządowych w ogóle nie pobierała dochodów z wymienionych źródeł. Podejmowane przez rady gmin uchwały ustalające plany zagospodarowania przestrzennego (wprowadzające zmiany w tych planach) często bądź w ogóle nie określały stawki renty planistycznej lub określały ją w wysokości "0". W większości kontrolowanych jednostek samorządowych stwierdzono także brak podjęcia przez organy stanowiące uchwał ustalających stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnych (art.144 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami). W gminach wiejskich, miejsko – wiejskich wynika to z pewnością z faktu, że duża część inwestycji realizowana jest z udziałem mieszkańców (wkład pracy, darowizny pieniężne). Właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości ponoszą określone świadczenia jeszcze przed realizacją inwestycji lub w jej trakcie. Mimo, że przepisy przewidują obowiązek zaliczenia świadczeń na poczet ustalonej opłaty - rady gmin w opisanej sytuacji - bardzo rzadko decydują się na podjęcie stosownej uchwały umożliwiającej organowi wykonawczemu ustalenie tych opłat.
Rok 2002 był kolejnym rokiem, w którym przedmiotem badania było spełnienie przez kontrolowane jednostki wymogów w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej. Podkreślić należy, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 roku zmiany w ustawie o finansach publicznych, w istotny sposób zmieniły obowiązki jednostek sektora finansów publicznych związane z wykonywaniem kontroli finansowej. Ustawodawca rozszerzył, przede wszystkim, obszar w jakim powinny funkcjonować mechanizmy kontrolne, odnosząc je do całokształtu procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem majątkiem. Rezultaty czynności kontrolnych pokazują, że jednostki największą trudność mają z pisemnym ustaleniem procedur kontroli. W każdej, bowiem, z jednostek procedury te, w różnym kształcie, faktycznie funkcjonują, znajdując swój wyraz formalny w szeregu unormowań wewnętrznych (np. instrukcja inwentaryzacyjna, plan kont, instrukcja obiegu i kontroli dokumentów księgowych). Kontrole RIO wykazały także w wielu wypadkach zaniechanie podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań kontrolnych wobec jednostek organizacyjnych, w szczególności - w oparciu o art.127 ustawy o finansach publicznych.
Istotną część tematyki kontroli kompleksowych stanowiło badanie kwestii pobierania dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych, ze szczególnym uwzględnieniem terminowości podejmowania czynności windykacyjnych. W wielu wypadkach zaniechania w tym zakresie sięgały wielomiesięcznych okresów.
W porównaniu z 2001 rokiem inspektorzy stwierdzili istotną poprawę działań kontrolowanych jednostek przy pobieraniu opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie stwierdzono przypadków by pobierane dochody nie były odprowadzane na rachunek środków specjalnych. Wskazać jednak należy, że właśnie w wyniku kontroli przedmiotowych zagadnień ujawniono w jednej z kontrolowanych jednostek nieprawidłowości skutkujące zaniżeniem należnych jednostce dochodów o kwotę ponad 2 mln złotych.
Z kompleksowych kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych przeprowadzonych w 2002 roku przez RIO w Łodzi, zwrócić należy uwagę na kontrolę Miasta Łodzi. Była to jedna z największych kontroli w ostatnich latach, angażująca inspektorów ze wszystkich Zespołów RIO. Łącznie w kontroli uczestniczyło ponad dwudziestu pracowników.
W zakończeniu powyższych uwag podkreślić należy, że poszerzanie tematyki kontroli kompleksowych, jak również obejmowanie czynnościami kontrolnymi znaczących prób analizowanych działań kontrolowanych jednostek związane jest nierozerwalnie z koniecznością przeznaczenia na kontrolę określonego czasu. Merytoryczna wartość kontroli będzie zapewniona wyłącznie w sytuacji, gdy kontrole nie będą miały charakteru "biegu na czas". Obecny poziom finansowania działalności kontrolnej stanowić może istotną przeszkodę w realizacji takich celów jak wzbogacanie problematyki kontroli kompleksowej i pogłębianie analizy kontrolowanych zjawisk, procedur i operacji.
Zestawienie najistotniejszych nieprawidłowości stwierdzanych w toku kontroli.
Poniżej przedstawiono zestawienie najczęściej pojawiających się nieprawidłowości – stwierdzanych w ramach realizowanych w 2002 roku kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.
W zakresie spraw organizacyjnych:
Celem kontroli było zbadanie obowiązujących w jednostce unormowań wewnętrznych dotyczących przyjętych zasad rachunkowości, zasad ewidencji majątku i jego inwentaryzacji, procedur wewnętrznej kontroli finansowej. Analiza przyjętych rozwiązań organizacyjnych w zakresie rozłożenia odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- braku prawidłowego opisu przyjętych w jednostce zasad prowadzenia rachunkowości,
- braku pisemnego ustalenia przez kierownika jednostki procedur wewnętrznej kontroli finansowej,
- niespełnieniu przez ustalone procedury kontroli finansowej wymogów wynikających z ustawy o finansach publicznych (w szczególności co do zakresu tych procedur),
- wykonywania obowiązków z zakresu prowadzenia gospodarki finansowej przez pracowników nie posiadających stosownego upoważnienia udzielonego przez kierownika jednostki,
- zaniechaniu aktualizacji obowiązujących w jednostce unormowań wewnętrznych w związku ze zmianami w przepisach powszechnie obowiązujących.
W zakresie funkcjonowania ewidencji księgowej i sprawozdawczości:
Badaniem objęto prawidłowość ewidencjonowania operacji gospodarczych (bieżące, rzetelne, sprawdzalne), przede wszystkim w odniesieniu do treści zakładowego planu kont. Kontrola sporządzania wymaganych przepisami sprawozdań finansowych i ich zgodności z ewidencją księgową.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- ewidencjonowania operacji gospodarczych niezgodnie z zasadami przyjętymi w zakładowym planie kont, przykładowo na kontach nie przewidzianych w tym planie,
- zaniechania prowadzenia ewidencji analitycznej,
- nie prowadzenia wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych,
- wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z ewidencją księgową,
- zaniechanie sporządzania sprawozdań jednostkowych,
- nieprawidłowego ustalenia wartości zobowiązań tworzących dług publiczny.
W zakresie gospodarki kasowej:
Kontroli poddano poprawność dokumentowania operacji kasowych, terminowości odprowadzania gotówki na rachunki bankowe, poprawności dowodów księgowych, przestrzegania zakazu przeznaczania przyjętych przez jednostkę budżetową dochodów bezpośrednio na wydatki tej jednostki. Kontrola zapewnienia wewnętrznej kontroli w zakresie obrotu gotówkowego.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- nieprawidłowego sporządzania raportów kasowych,
- nieprawidłowego dokumentowania ujętych w raportach operacji gospodarczych,
- braku kontroli wewnętrznej w zakresie obrotu gotówkowego,
- nieterminowego odprowadzania przyjętych dochodów na rachunki bankowe,
- nieterminowego rozliczania udzielonych zaliczek.
W zakresie ewidencji majątku i jego inwentaryzacji:
Badano prawidłowość ewidencjonowania majątku jednostki, jego umarzania, inwentaryzacji. Kontrola przyjętych zasad ochrony mienia.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- zaniechania rozliczenia inwentaryzacji,
- przeprowadzenia inwentaryzacji niezgodnie z zasadami ustalonymi w instrukcji inwentaryzacyjnej,
- stosowania nieprawidłowych stawek umorzeniowych,
- nieprawidłowego ustalenia wartości środka trwałego powstałego w wyniku realizacji inwestycji,
- nie objęcia ewidencją majątkową gruntów i budynków stanowiących własność jednostki.
W zakresie dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych:
Celem kontroli było zbadanie prawidłowości działań organów kontrolowanych jednostek w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych – w szczególności – analiza przestrzegania zasady powszechności opodatkowania, badanie prawidłowości stosowanych stawek podatkowych, badanie terminowości podejmowania czynności windykacyjnych, badanie zasad działania kontroli podatkowej. Zbadanie przestrzegania przepisów przy udzielaniu ulg podatkowych, w tym także dla przedsiębiorców.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- zaniechania działań windykacyjnych lub ich nieterminowego podejmowania,
- stosowania nieprawidłowych stawek podatkowych przy wymiarze podatków dla osób fizycznych,
- zaniechania podjęcia kontroli podatkowej w sytuacjach oczywiście wątpliwych,
- zaniechania prowadzenia postępowania wyjaśniającego (podatkowego) przy wydawaniu decyzji dotyczących ulg podatkowych,
- nie stosowania przy udzielaniu ulg na rzecz przedsiębiorców przepisów ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców,
- zaniechania egzekwowania odsetek z tytułu nieterminowych wpłat należności podatkowych.
W zakresie innych dochodów:
Celem kontroli było zbadanie przestrzegania przepisów określających zasady i procedury realizacji dochodów o charakterze niepodatkowym, w szczególności dochodów z majątku, opłat za zajęcie pasa drogowego, opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, dochodów z tytułu renty planistycznej i opłaty adiacenckiej.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- naruszenia procedur zbywania nieruchomości, określonych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami,
- wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata bez zgody organu stanowiącego jednostki samorządowej,
- stosowania nieprawidłowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego,
- zaniechania podjęcia przez rady gmin uchwał określających stawkę opłaty adiacenckiej,
- zaniechania podjęcia czynności mających na celu windykację zaległości z tytułu czynszów najmu, dzierżawy i opłat za użytkowanie wieczyste gruntu.
W zakresie wydatków osobowych:
Podczas czynności kontrolnych zbadano zgodność z prawem wydatków na wynagrodzenia pracowników, podróże służbowe, diety dla radnych oraz innych wydatków ponoszonych na podstawie umów o dzieło i zlecenia. Zbadanie terminowości odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- wypłacania nagród na rzecz sołtysów,
- wypłacania ryczałtów pieniężnych na rzecz komendantów (prezesów) ochotniczych straży pożarnych,
- nieprawidłowego obliczania wysokości nagrody jubileuszowej,
- nieprawidłowego rozliczania kosztów podróży służbowych pracowników,
- naruszania przepisów określających wymogi kwalifikacyjne dla pracowników samorządowych,
- wypłaty diet niezgodnie z zasadami ustalonymi przez radę gminy,
- wypłaty wynagrodzeń za usługi, które nie zostały wykonane.
W zakresie wydatków inwestycyjnych:
Zbadano prawidłowość czynności podejmowanych w związku z przygotowaniem inwestycji i zabezpieczeniem środków w planie finansowym. Zbadanie sposobu finansowania i rozliczenia inwestycji. Analiza wykorzystania otrzymanych dotacji celowych. Analiza przestrzegania przez kontrolowaną jednostkę postanowień zawartych umów. Zbadanie przestrzegania przez jednostkę obowiązków związanych z nadzorem nad wykonywanymi zadaniami inwestycyjnymi.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- realizacji inwestycji bez spełnienia wszystkich wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego,
- zaciągania zobowiązań przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego z przekroczeniem posiadanego zakresu upoważnienia,
- wypłaty wynagrodzeń za prace niewykonane,
- nienależytego sprawowania nadzoru nad realizacją robót inwestycyjnych,
- zaniechania dochodzenia kar umownych.
W zakresie przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych:
Kontrolą objęto zbadanie przestrzegania trybu, zasad i form udzielania zamówień publicznych.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- udzielania zamówień publicznych bez stosowania przepisów ustawy,
- bezpodstawnego odstępowania od stosowania podstawowego trybu udzielania zamówienia – przetargu nieograniczonego,
- udzielania zamówień publicznych z naruszeniem przepisów określających sposób prowadzenia postępowania (np. rozpatrywanie ofert podlegających odrzuceniu, wadliwe sporządzenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, nieprawidłowe ustalenie kwoty wadium lub kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy),
- dokonywania niedozwolonych zmian zawartych umów w sprawie udzielenia zamówienia publicznego,
- udzielania zamówień bez uzyskania wymaganych przepisami ustawy decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (np. zatwierdzenie udzielenia zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki przy wartości zamówienia powyżej 20.000 EURO).
W zakresie innych zagadnień związanych z wykonywaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego i realizacją jej zadań:
Zbadanie innych niż wyżej wymienione działań zarządu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wykonywaniem uchwały budżetowej. Między innymi zbadanie prawidłowości wydatków ponoszonych na zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, profilaktyki antyalkoholowej, sportu, kultury, promocji, zdrowia, pomocy społecznej – w tym wydatków (w formie dotacji) na rzecz jednostek nie zaliczonych do sektora finansów publicznych. Zbadanie wykorzystania dotacji otrzymanych na realizację zadań zleconych. Zbadanie rozliczeń z jednostkami organizacyjnymi (dotacje dla zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, wpłaty tych podmiotów do budżetu).
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- udzielania dotacji podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych bez stosowania trybu określonego przez organ stanowiący jednostki lub z naruszeniem tego trybu,
- zaniechania bieżącej kontroli sposobu realizacji zadań powierzonych podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych,
- wydatkowania środków uzyskanych z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na cele nie związane z realizacją gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
- wydatkowania środków na zadania nie będące zadaniami jednostki samorządu terytorialnego,
- finansowania z budżetu funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych poza zakresem określonym przez ustawę o ochronie przeciwpożarowej.
Informacja o wynikach kontroli gospodarki finansowej zamówień publicznych przeprowadzonej w Gminie Dłutów
Kontrolę przeprowadzono w drugim półroczu 2002 roku. Rezultaty kontroli ujawniły szczególnie dużą liczbę nieprawidłowości i naruszeń prawa we wszystkich obszarach objętych kontrolą. Wśród stwierdzonych uchybień wymienić należy, przede wszystkim, sporządzanie nierzetelnych dokumentów (protokoły odbioru), zapłatę za niewykonane roboty inwestycyjne, ewidentną "manipulację" przy ocenie ofert złożonych na wykonanie jednego z zadań inwestycyjnych, realizację inwestycji niezgodnie ze zleconym zakresem rzeczowym, zaciąganie przez Zarząd Gminy zobowiązań obciążających budżet z naruszeniem kompetencji Rady Gminy, wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z ewidencją księgową, jak również zaniechanie sporządzenia części wymaganych sprawozdań.
Poniżej zaprezentowano najważniejsze zastrzeżenia dotyczące gospodarki finansowej i zamówień publicznych Gminy Dłutów.
Przeprowadzona kontrola objęła okres od początku 2000 roku do końca półrocza 2002 roku. Wykazała ona szereg nieprawidłowości począwszy od uchybień w unormowaniach wewnętrznych jednostki a skończywszy na procedurach udzielania zamówień publicznych przy realizowaniu inwestycji gminnych.
Nieprzestrzeganie procedur kontroli wewnętrznej spowodowało nie weryfikowanie zadań i obowiązków powierzonych pracownikom zatrudnionym na poszczególnych stanowiskach merytorycznych. Powyższe stało się przyczyną szeregu naruszeń przepisów prawa.
Dokumenty źródłowe przekazywane przez Skarbnika Gminy w zakresie ewidencji księgowej i sprawozdawczości sporządzone były nierzetelnie, a Skarbnik Gminy nie potrafiła wyjaśnić zakresu i treści sporządzonych sprawozdań. Kontrolującym utrudniał pracę brak opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami Zakładowego Planu Kont. Kontrolujący stwierdzili ewidencjonowanie operacji gospodarczych na kontach nie wymienionych w funkcjonującym w jednostce planie kont.
Ponadto w kontrolowanej jednostce nie sporządzono bilansów z wykonania budżetu gminy oraz bilansu dla Urzędu Gminy jako jednostki za 2001 rok, a przedłożone do kontroli sprawozdanie Rb-49 za 2000 rok było niezgodne z ewidencją księgową. Niezgodność ewidencji ze sprawozdawczością dotyczyła również sprawozdań Rb-27 i Rb-28 za 2000 rok oraz Rb-27S i Rb-28S za 2001 rok. Powyższe wskazywało na nieznajomość podstawowych przepisów za zakresu sprawozdawczości. Kontrolującym przedłożono także sprawozdania finansowe, co do których Wójt i Skarbnik Gminy nie byli w stanie stwierdzić czego dotyczą. Wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej wypełniało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 138 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych.
Stan należności i zobowiązań wykazany w bilansach na dzień 31.12.2000 r. i 31.12.2001r. nie był zgodny z ewidencją księgową prowadzoną na kontach zespołu 2. Skarbnik Gminy nie była w stanie udzielić informacji co do źródeł rozbieżności.
Brak weryfikacji zadań powierzonych pracownikom powodował nie stosowanie się do zarządzeń wewnętrznych wydawanych przez Wójta, co zostało wykazane na przykładzie kontroli gospodarki kasowej. Stwierdzono, że druki ścisłego zarachowania wydawane były na podstawie ustnych dyspozycji w sytuacji, gdy regulacje wynikające z zarządzenia Wójta wymagały, aby druki były wydawane przez osobę odpowiedzialną na podstawie zlecenia podpisanego przez osobę upoważnioną przez kierownika. W jednostce żaden pracownik nie został pisemnie upoważniony do prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania, które przechowywane były w sposób niewłaściwy tj. w zamykanej, zwykłej, starej szafie, do której można było łatwo się dostać, gdyż jej tylna część jest wyrwana, a pomieszczenie, w którym znajdowała się szafa nie posiadało żadnych zabezpieczeń.
Ponadto ustalono, że pobierane przez pracowników zaliczki w rzeczywistości miały charakter nie oprocentowanych pożyczek.
Podstawowymi dochodami własnymi gmin są podatki i opłaty lokalne dlatego gminy winny zwracać szczególną uwagę na prawidłowość ich wyliczania oraz windykację zaległości. Czynności kontrolne przeprowadzone w Urzędzie Gminy Dłutów wykazały istotne zaniechania co do terminowości podejmowania działań windykacyjnych.
W odniesieniu do procedur sprzedaży nieruchomości nie stosowano lub niewłaściwie stosowano przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 roku w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, dotyczących między innymi: obowiązku sporządzania i wywieszania wykazów nieruchomości oraz ogłoszeń o przetargu, określenia terminu wniesienia wadium, obowiązku zawiadamiania nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, pomimo braku przesłanek.
Umowy dzierżawy i najmu podpisywane były jednoosobowo przez Wójta Gminy Dłutów, co naruszało zasady reprezentacji określone w art.46 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto stwierdzono nieprawidłowe wyliczenie kwot czynszu oraz nie naliczanie odsetek od nieterminowych wpłat czynszu.
Do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej co uwidacznia się przede wszystkim przez realizowanie inwestycji, dlatego też największe kwoty wydatkowane były w tym właśnie zakresie.
Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom społeczności lokalnej, Gmina Dłutów podjęła się wykonania następujących inwestycji: budowa kanalizacji sanitarnej, budowa instalacji wodno–kanalizacyjnej, modernizacja Szkoły Podstawowej i Gimnazjum, remont dróg.
Niestety, przy realizacji przedmiotowych inwestycji nastąpiło naruszeń obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzono nie stosowanie bądź niewłaściwe stosowanie procedur wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych, nieprawidłowy i nierzetelny nadzór nad realizacją zadań inwestycyjnych, niezgodne ze stanem faktycznym odbieranie wykonywanych na rzecz gminy robót budowlanych, dostaw i usług, dokonywanie zapłaty za wykonane roboty przed ich protokolarnym odbiorem, nie naliczanie kar umownych w przypadku nieterminowego wykonania przedmiotu umowy, nie sporządzanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nie rozliczanie zakończonych inwestycji i nie przyjmowanie ich na stan środków trwałych, wykonanie innego zakresu prac niż wynikało to z zawartej umowy.
W odniesieniu do jednego z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego stwierdzono "ewidentny" wybór oferty, która zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi w specyfikacji nie była ofertą najkorzystniejszą.
Oferty złożone w przetargu na wykonanie sieci wodociągowej zostały ocenione w sposób sprzeczny z kryteriami oceny zawartymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (pkt 14.2), ponieważ wszyscy oceniani oferenci zrealizowali w ciągu ostatnich trzech lat dwa obiekty o podobnym charakterze jak przedmiotowe zamówienie. W związku z powyższym powinni oni otrzymać - za kryterium przygotowanie fachowe (techniczne) oferenta - maksymalną liczbę punktów. Stosownie do zapisów dokonanych w kartach indywidualnej oceny ofert stwierdzono, że członkowie komisji zaniżyli punktację w stosunku do dwóch ofert oznaczonych numerami 2 i 5, powodując tym samym zniekształcenie wyników postępowania. Zwycięska oferta nr 4 uzyskała za kryterium cenowe po 52,31 punktu (łącznie 156,93 punkty), za kryterium wiarygodność ekonomiczna dwa razy po 19 i raz 20 punktów (łącznie 58 punktów), za kryterium przygotowanie fachowe po 20 punktów (łącznie 60 punktów), w sumie daje to wynik 274,93 punkty. Oferta nr 2, która zawierała najniższą cenę otrzymała odpowiednio: za pierwsze kryterium po 60 punktów (łącznie 180 punktów), za drugie kryterium po 14 punktów (łącznie 42 punkty), za trzecie kryterium dwa razy po 15 punktów i raz 16 punktów (łącznie 46 punktów), co w efekcie daje 268 punktów. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, że wykonawca, który złożył ofertę nr 2 zrealizował w ciągu ostatnich trzech lat dwa obiekty o charakterze podobnym do przedmiotowego zamówienia, powinien stosownie do warunków określonych w specyfikacji uzyskać za trzecie kryterium maksymalną ilość punktów tzn. 60 (3 x po 20 punktów), co oznacza, że wynik oferty nr 2 powinien wynieść 282 punkty. Z przedstawionego wyliczenia wynika, że przy zastosowaniu prawidłowego sposobu oceny ofert, zgodnego z zasadami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia - najwyższą ilość punktów powinna otrzymać oferta nr 2 (posiadająca jednocześnie najniższą cenę), którą w takiej sytuacji należało wybrać jako najkorzystniejszą.
Opisane nieprawidłowości wskazują na możliwość zaistnienia sytuacji o charakterze korupcjogennym.
Szereg nieprawidłowości stwierdzono również w zakresie wydatków na podróże służbowe pracowników, w tym Wójta Gminy oraz na podróże służbowe radnych.
Środki uzyskane z tytułu opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydatkowane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało naruszeniem dyspozycji art. 92 ust.3 ustawy o finansach publicznych (w związku z art.129 ust.1), który stanowi, że w toku wykonywania budżetu dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny.
Wydatki na cele publiczne związane z realizacją zadań Gminy na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych dokonywane były z pominięciem art.118 ustawy o finansach publicznych.
Mienie gminy powinno być prawidłowo ewidencjonowane i inwentaryzowane z częstotliwością wynikającą z ustawy o rachunkowości. W Gminie Dłutów natomiast część mienia nie ujęta została w księgach inwentarzowych Urzędu (np. sprzęt sportowy, telefon komórkowy), a niektóre środki trwałe służyły do prywatnych celów pracowników. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że Wójt Gminy jednoosobowo przekazywał gminne mienie na rzecz innych podmiotów naruszając kompetencje Zarządu wynikające z art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (np. przekazanie telewizora o wartości 980 zł, magnetowidu o wartości 1.020 zł oraz innych przedmiotów nietrwałych o łącznej wartości 59.476,22 zł).
Inwentaryzację w Urzędzie Gminy przeprowadzały osoby które jednocześnie były odpowiedzialne za inwentaryzowane mienie co rzutowało na rzetelność przeprowadzonego spisu z natury. Wyniki ich pracy nie były weryfikowane w konfrontacji z ewidencją księgową, pomimo że zostały wykazane różnice.
Informacja o wynikach kontroli gospodarki finansowej zamówień publicznych przeprowadzonej w Delegaturze Urzędu Miasta Łodzi Łódź – Widzew (w ramach kontroli kompleksowej Miasta)
Przeprowadzona kontrola ujawniła znaczne zaniżenie pobranych kwot dochodów należnych kontrolowanej jednostce. Ustalone okoliczności uzasadniały ponadto wniosek o świadomym działaniu pracowników Delegatury.
Przeprowadzona kontrola dotyczyła między innymi zagadnień prawidłowości ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Czynności kontrolna ujawniły, że w okresie lat 1999 – 2002 opłaty ustalone za zajęcie pasa drogowego na potrzeby tzw. "Autogiełdy" zostały zaniżone o kwotę 2.039.008,84 zł. Wynikało to z zastosowania nieprawidłowych stawek do ustalenia opłaty, z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Z ustaleń kontroli wynikało ponadto, że decyzja o wadliwym naliczaniu wysokości opłat podjęta została świadomie (nie wynikała z błędnej interpretacji przepisów). W dokumentacji kontrolowanej jednostki znajdowała się, bowiem, korespondencja wskazująca na prawidłowy sposób ustalania opłat dla tzw. "autogiełd", w szczególności wyjaśnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Stanowisko GDDP potwierdzone było przez radcę prawnego, zatrudnionego w Delegaturze (opinia na piśmie).
Przeprowadzona przez kontrolujących wizja lokalna na terenie "Autogiełdy" wykazała ponadto, że organizator "Autogiełdy" zajmuje faktycznie większy obszar pasa drogowego niż wynikało to z udzielonego zezwolenia. Informacje uzyskane w Komendzie Miejskiej Policji pozwoliły stwierdzić, że stan taki był trwały. Oznaczało to zaniechanie, przez kontrolowaną jednostkę, jakiegokolwiek nadzoru nad przestrzeganiem warunków udzielonego zezwolenia. Skutkowało to brakiem pobierania należnych Gminie kar za naruszenie warunków zezwolenia (szacunkowo ok. 7.000 zł za jeden dzień "autogiełdy").
W wyniku kontroli ustalono na kolejne okresy stawkę opłat za zajęcie pasa drogowego na potrzeby "Autogiełdy" w prawidłowej wysokości oraz podjęto działania w celu ustalenia zgodnej z przepisami opłaty za lata 1999–2002.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Gminie Rząśnia
Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości związane z realizacją inwestycji drogowych wskazywały na prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa. Naruszenia ujawniono w związku z kontrolą dotyczącą remontów dróg. Szczegółowa analiza wielu dokumentów, w szczególności, projektów technicznych, specyfikacji odbioru robót, dzienników budowy pozwoliła wykazać wydatkowanie środków za prace, które nie miały miejsca.
Kontrolujący ustalili, że w ramach umowy zawartej w dniu 30 sierpnia 1999 roku zlecono modernizację drogi gminnej w miejscowości Żary, polegającą w szczególności na:
- wykonaniu warstwy wyrównawczej z tłucznia kamiennego grubości 10 cm
na powierzchni 3.282 m2,
- wykonaniu warstwy ścieralnej z masy mineralno asfaltowej grubości 4 cm
na powierzchni 3.300 m2.
Wykonanie powyższych robót znalazło potwierdzenie w zapisach dziennika budowy nr 205/99 prowadzonego dla przedmiotowego zadania.
W przypadku robót dodatkowych kontrolujący ustalili, że ich wykonanie nie zostało potwierdzone w zapisach dziennika budowy, zarówno przez kierownika budowy, jak i inspektora nadzoru. Grubość wykonanej warstwy podbudowy wykazana w obmiarze wykonanych robót odpowiadała grubości warstwy przewidzianej do wykonania w ramach umowy z dnia 30 sierpnia 1999 roku.
Z powyższego wynikało, że roboty dodatkowe zlecone w dniu 30 sierpnia 1999 roku nie zostały wykonane, a tym samym Gmina zapłaciła wykonawcy za roboty, które nie miały miejsca (kwota 12.877,96 zł).
Ponadto w dniu 30 sierpnia 1999 roku Gmina zawarła umowę z Przedsiębiorstwem Robót Drogowo Mostowych z R. dotyczącą robót budowlanych na drodze gminnej we wsi Gawłów, polegających na wykonaniu nawierzchni bitumicznej grubości 4 cm na powierzchni 8.100 m2. W dniu 22 sierpnia 1999 roku – B.G. inspektor nadzoru (faktycznie zatrudniona dopiero na podstawie umowy zlecenia z dnia 12 października 1999 roku) skierowała do Wójta Gminy wniosek o wykonanie robót dodatkowych polegających na zwiększeniu o 1 cm grubości warstwy jezdnej z masy mineralno- asfaltowej na pow. 4.800 m2. Zarząd Gminy w Rząśni w dniu 30 sierpnia 1999 roku zlecił wykonanie ww. robót dodatkowych. Przyjęcie zlecenia do realizacji potwierdził P.G. wiceprezes Zarządu - zastępca dyrektora Przedsiębiorstwa z R.
Z ustaleń kontroli wynikało, że w dzienniku budowy nr 206/00 prowadzonym dla przedmiotowego zadania kierownik budowy oraz inspektor nadzoru potwierdzili wykonanie warstwy ścieralnej z masy asfaltowej o grubości 4 cm, a zatem zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 30 sierpnia 1999 roku.
Z treści zapisów dokonanych w ww. dzienniku budowy wynikało, że roboty wykonywano w okresie 11-14 października 1999 roku. Wykonanie robót potwierdzono również w protokole odbioru robót, z którego wynikało, m.in., że przedmiot odbioru oddano do użytku.
Kontrola wykazała ponadto, że realizację robót polegających na ułożeniu nawierzchni na drodze gminnej w miejscowości Gawłów odnotowano także w dzienniku budowy nr 80/99 prowadzonym dla inwestycji pn. modernizacja drogi gminnej Biała–Lipiny. Z zapisów dokonanych w powyższym dzienniku budowy wynikało, że wykonano nawierzchnię asfaltową na drodze gminnej w m. Gawłów o grubości 3 cm, a roboty realizowano w terminie 1-14 września 1999 roku. Powyższe potwierdzili kierownik budowy i B.G. – inspektor nadzoru.
Powyższe wskazuje na nierzetelne prowadzenie dzienników budowy – zawarte w nich zapisy są ewidentnie sprzeczne, a oczywiście niemożliwym było wykonanie tej samej modernizacji w dwóch różnych terminach
Z ustaleń kontrolujących wynikało, że roboty dodatkowe zlecone w dniu 30 sierpnia 1999 roku nie zostały wykonane, a tym samym Gmina zapłaciła wykonawcy za roboty, które nie miały miejsca (kwota 24.143,72 zł).
W dniu 21 czerwca 1999 roku zawarta została umowa z PRDM z R. Przedmiotem umowy było wykonanie robót budowlanych polegających na modernizacji drogi gminnej Biała-Lipina.
Kontrolujący ustalili, że wykonanie robót objętych umową potwierdzone zostało w protokole odbioru z dnia 31 sierpnia 1999 roku, z którego wynikało, że wybudowana droga oddana została do użytku. Ponadto przebieg robót realizowanych w ramach ww. umowy, w okresie 23 czerwca 1999 roku – 20 lipca 1999 roku, odnotowano w dzienniku budowy nr 80/99 prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji. Według protokołu odbioru robót z października 1999 roku wykonawca wykonał roboty dodatkowe, których wartość stanowiła kwotę 3.003,25 zł.
W toku kontroli stwierdzono, że w dniu 14 czerwca 1999 roku, tj. przed podpisaniem umowy z wykonawcą robót, inspektor nadzoru skierowała do Zarządu Gminy wniosek o wykonanie robót dodatkowych polegających na wykonaniu nawierzchni mineralno-asfaltowej o grubości 4 cm na powierzchni 185,5 m2. Wykonanie ww. robót Zarząd Gminy zlecił w dniu 21 czerwca 1999 roku. Przyjmujący zlecenie zastępca prezesa Zarządu PRDM zobowiązany został do rozliczenia robót dodatkowych kosztorysem powykonawczym.
Wykonanie powyższych robót nie zostało potwierdzone w prowadzonym dzienniku budowy, również z obmiaru wykonanych robót wynikało, że zakres wykonanych prac obejmował wyłącznie roboty będące przedmiotem umowy z dnia 21 czerwca 1999 roku. Ponadto wykonawca nie sporządził kosztorysu powykonawczego dotyczącego robót dodatkowych.
W świetle powyższych okoliczności brak było podstawy do wypłaty na rzecz wykonawcy robót kwoty 3.003,25 zł za roboty dodatkowe zlecone w dniu 21 czerwca 1999 roku, których wykonanie nie znajduje potwierdzenia w prowadzonej dokumentacji.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej
i zamówień publicznych Miasta i Gminy Zelów
Przeprowadzona kontrola wykazała szereg nieprawidłowości. Najbardziej charakterystyczne związane były z realizacją dochodów podatkowych oraz nierzetelnie prowadzoną ewidencją księgową. W szczególności kontrolowana jednostka, przez cały okres objęty kontrolą, zaniechała ujawniania obciążających ją znacznych kwot zobowiązań wymagalnych.
Kontrola wykazała, że nie wprowadzano bieżąco do ewidencji księgowej (konto 201 – rozrachunki z dostawcami i odbiorcami) otrzymywanych faktur i rachunków za wykonane roboty i usługi. Otrzymane i nie zapłacone faktury oraz rachunki wprowadzane były do ewidencji konta 201 (Ma) na koniec danego roku jednym zapisem. Działanie takie stanowiło naruszenie art.20 ust.1 ustawy o rachunkowości, który - według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2001 roku - stanowił, że do ksiąg rachunkowych miesiąca należy wprowadzić, w postaci zapisu, każdą operację gospodarczą, która nastąpiła w tym miesiącu. Jednostka naruszyła również obowiązek rzetelnego i bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Zgodnie z art.24 ust.2 ustawy o rachunkowości księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Stosownie do art.24 ust.5 pkt 1 powołanej ustawy księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli pochodzące z nich informacje umożliwiają sporządzenie w terminie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań. ?Opisany sposób ewidencji uniemożliwiał prawidłowe sporządzanie sprawozdań budżetowych (miesięcznych, kwartalnych) w zakresie zobowiązań jednostki (w tym zobowiązań wymagalnych). Podkreślić należy, że zgodnie z art.4 ustawy o rachunkowości jednostki obowiązane są stosować określone ustawą zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową.
Kontrolujący stwierdzili, że w składanych przez jednostkę sprawozdaniach nie były wykazywane zobowiązania wymagalne – wynikające z nieterminowego regulowania wystawianych przez dostawców i wykonawców faktur. Obowiązki gmin w tym zakresie regulowane były w okresie objętym kontrolą przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2000 roku w sprawie zasad i terminów sporządzania sprawozdawczości budżetowej jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 16, poz. 209), a następnie przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 24, poz. 279). Zgodnie z unormowaniami zawartymi w powołanych rozporządzeniach przez zobowiązania wymagalne należy rozumieć wszystkie bezsporne zobowiązania wynikające z ewidencji księgowej, obciążające budżet, których termin zapłaty minął przed upływem danego okresu sprawozdawczego, a nie są one przedawnione ani umorzone.
Według ustaleń kontrolujących kwoty zobowiązań wymagalnych wynosiły:
- na dzień 31 grudnia 2000 roku 301.052,22 zł
- na dzień 31 grudnia 2001 roku 283.224,29 zł
- na dzień 31 marca 2002 roku 155.920,94 zł
W konsekwencji kwoty zobowiązań wymagalnych nie były ujmowane w ogólnej kwocie długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, co prowadziło do nieprawidłowego ustalenia wskaźnika poziomu zadłużenia, określonego w art.114 ustawy o finansach publicznych (kwota długu jednostki na koniec roku do kwoty wykonanych dochodów). Dodatkowo kontrolujący ustalili także, że do obliczenia kwoty długu przyjmowano wartość odsetek od zaciągniętych pożyczek i kredytów, co było niezgodne z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oraz kwoty przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji (Dz. U. nr 109, poz. 1244), stosownie do którego wartość zaciągniętych kredytów i pożyczek oblicza się według wartości nominalnej, rozumianej jako kwota świadczenia głównego z tytułu zaciągniętej pożyczki lub kredyt, należna do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
Kwot zobowiązań wymagalnych nie ujawniono także w uchwałach budżetowych (w załączniku dotyczącym zobowiązań gminy w pozycji "zobowiązania wymagalne obciążające budżet" wskazywano 0).
Kontrolujący ustalili, że z tytułu nieterminowych płatności wystawianych faktur Miasto nie zapłaciło odsetek karnych.
Kontrola zagadnień z zakresu pobierania dochodów podatkowych wykazała, że jeden z podatników - Przedsiębiorstwo K. - nie złożył deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości na 2001 rok - w odniesieniu do dzierżawionego na podstawie umowy z dnia 25 sierpnia 1998 roku majątku, obejmującego budowle służące działalności gospodarczej zawiązanej z zaopatrzeniem w wodę i oczyszczaniem ścieków. Budowle takie do 2000 roku objęte były na podstawie art.7 ust.1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwolnieniem w zakresie podatku od nieruchomości. Zwolnienie to zostało zniesione poczynając od 2001 roku - na mocy zmian ww. ustawy wprowadzonych ustawą z dnia 13 października 2000 roku o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 95, poz.1041). Deklaracje podatkowe w omawianym zakresie złożone zostały na 2001 rok przez Gminę Zelów (podpisy na deklaracjach składali Burmistrz i Skarbnik Miasta). Zadeklarowana kwota podatku (po korektach 215.045 zł) została przekazana z wydatków budżetu Miasta Zelów i wpłynęła na dochody podatkowe.
Obowiązek podatkowy w odniesieniu do wskazanych budowli, wydzierżawionych Przedsiębiorstwu na podstawie umowy obciążał właśnie przedmiotowe Przedsiębiorstwo – w oparciu o art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Obowiązek podatkowy wynika z ustawy i nie może być modyfikowany postanowieniami umownymi. W odniesieniu do osób prawnych - podatników podatku od nieruchomości - zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (patrz. art.21 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych osoby prawne składają, w terminie do dnia 15 stycznia, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy oraz wpłacają obliczony w deklaracji podatek – bez wezwania – na rachunek budżetu właściwej gminy za poszczególne miesiące, w terminie do dnia 15 każdego miesiąca.
W omawianym stanie faktycznym Miasto Zelów uiściło podatek od nieruchomości za zobowiązanego podatnika, będącego przedsiębiorcą (podmiotem gospodarczym). Działanie takie nie miało podstaw prawnych w obowiązujących przepisach i prowadziło do przysporzenie korzyści finansowych wskazanemu przedsiębiorcy.
Podkreślić należy również, że warunki dopuszczalności i zasady udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców określone zostały w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. nr 60, poz. 704 z późn. zm.), która to ustawa w tym wypadku nie była stosowana.
Informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej w ZOZ SW "PLMA" w Łodzi
Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w 2002 roku przeprowadziła kontrolę w samodzielnym publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych "PLMA" w Łodzi.
Tematyka kontroli obejmowała, między innymi, następujące zagadnienia:
- sprawy organizacyjne i unormowania wewnętrzne,
- ewidencję księgową,
- rozrachunki i roszczenia,
- wydatki na zakup dostaw i usług,
- przestrzeganie ustawy o zamówieniach publicznych,
- wydatki z tytułu podróży służbowych odbywanych na terenie kraju,
- wydatki osobowe,
- zawieranie umów zleceń,
- gospodarkę składnikami majątkowymi ZOZ.
Dokonane przez inspektorów kontroli, czynności kontrolne w Zespole Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych "PLMA" w Łodzi i stwierdzone w wyniku powyższego nieprawidłowości, ich charakter, waga oraz zakres, wskazują na istotne naruszenia zasad prowadzenia gospodarki finansowej w kontrolowanej jednostce – za co odpowiedzialność ponoszą jej dyrektor, główny księgowy oraz kierownik Działu Eksploatacji.
Bardzo liczne nieprawidłowości w zakresie rachunkowości skutkowały naruszeniem obowiązku jasnego i rzetelnego przedstawiania sytuacji majątkowej i finansowej jednostki.
Obowiązujące w ZOZ "PLMA" unormowania wewnętrzne (instrukcje, regulaminy, itp.) nie zostały zaktualizowane i dostosowane do zmieniających się warunków funkcjonowania ZOZ oraz przepisów prawnych. Działające mechanizmy kontroli wewnętrznej nie zapewniały prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej oraz udzielania zamówień publicznych. Dotyczyło to, w szczególności, gospodarki materiałowej; udzielania zamówień publicznych na roboty, dostawy i usługi; przychodów i rozchodów środków pieniężnych; rozliczeń kosztów krajowych podróży służbowych; dokumentowania zawieranych umów zleceń i umów o dzieło; systemu ochrony mienia - ze wskazaniem osób odpowiedzialnych za ochronę poszczególnych składników majątku oraz gospodarki środkami trwałymi.
Szereg stwierdzonych uchybień wypełniało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dotyczy to naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych oraz zaniechania rozliczenia inwentaryzacji.
Wyniki kontroli wskazują na zaniedbania w sferze gospodarowania składnikami majątkowymi. Polegały one zwłaszcza na braku pełnej ewidencji księgowej majątku i niewykonywaniu wynikających z ustawy o rachunkowości obowiązków w zakresie przeprowadzania ich okresowej inwentaryzacji. Liczne, różnorodne nieprawidłowości dotyczące sposobu wykonywania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, w szczególności polegały na: zastosowaniu niewłaściwego, bądź nie stosowaniu w ogóle trybu udzielania zamówień; nieprzestrzeganiu przepisów regulujących postępowanie w ramach wybranego trybu; a także nieprawidłowym – niezgodnym z przepisami – dokumentowaniem postępowania. Nieprawidłowości występowały także w związku z niezachowaniem dostatecznej staranności przy ustalaniu treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Dotyczyło to zwłaszcza braku właściwego określenia innych niż cena kryteriów wyboru oferenta. Nie sprzyjało to wyborowi najkorzystniejszej oferty. Ponadto w toku postępowania dopuszczano do zmiany kryteriów wcześniej określonych w specyfikacji, z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.
Zawierane z wybranymi oferentami umowy w dość licznych wypadkach odbiegały swoją treścią od treści złożonej oferty, co polegało m.in. na ujmowaniu w nich mniejszego zakresu usług lub robót. Poczynione ustalenia kontrolne dotyczące zawieranych umów [w latach 2000-2001 oraz w I kwartale 2002 roku w Sekcji Służb Pracowniczych zawarto łącznie 437 umów zleceń na różnego rodzaju prace oraz 45 umów o dzieło (dane za rok 2000 i III kwartały 2001 roku). Wszystkie umowy zawarte zostały z pominięciem przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych. Kontrolującym nie przedłożono żadnej dokumentacji potwierdzającej stosowanie przepisów ww. ustawy, w szczególności wypełniającej wymagania wynikające z art.26 ust.1 ustawy o zamówieniach publicznych.
Ustalenia kontrolne wskazują na wyrządzenie szkody w mieniu kontrolowanej jednostki, wynikające z zapłaty za prace, które nie były wykonywane lub były wykonywane przez inne osoby (np. pracowników ZOZ w ramach obowiązków służbowych).
W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez Izbę 15 pracownikom ZOZ "PLMA" wypowiedziano umowę o pracę.
Ustalenia kontroli wskazują także na brak właściwego nadzoru kierowniczego nad pracą podległych służb. Wadliwe funkcjonowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej, które powinny przyczyniać się do zapobiegania realizacji procedur i decyzji niezgodnych z obowiązującymi przepisami, niecelowych i niegospodarnych. Poczynione w wyniku kontroli ustalenia uzasadniają przypuszczenie powstania szkód w majątku kontrolowanej jednostki – w szczególności w wyniku dokonywania zapłat za nie wykonane prace porządkowe i remontowe o łącznej wartości 69.221,04 zł, a także wykorzystywania części zakupionych ze środków publicznych materiałów (np. środki dezynfekujące o wartości 5.673,05 zł nigdy nie były przyjęte i wykorzystywane przez żadne ze schronisk dla bezdomnych im. św. Brata Alberta funkcjonujących na terenie Łodzi), jak również sprzętu medycznego, (m.in.: autoklawu Vacuklaw Melag
o wartości 14.560,00 zł) poza kontrolowaną placówką. Dotyczyło to także nowego zestawu stomatologicznego (fotel i turbina o numerze fabrycznym 391).
W związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, polegającym, m.in., na: poświadczeniu nieprawdy na fakturach dotyczących wykonania prac porządkowych, remontowych i innych; fałszowaniu dokumentów; wypłacie nienależnych świadczeń pieniężnych, wyłudzaniu środków pieniężnych z budżetu ZOZ, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi, materiały z przeprowadzonej kontroli przekazała organom prokuratury i policji celem dokonania dalszych ustaleń w przedmiotowym zakresie.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Gminie Pabianice
W dniach 16.01.2002 r. – 08.03.2002 r., w Gminie Pabianice została przeprowadzona kontrola kompleksowa gospodarki finansowej i zamówień publicznych, przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Kontrolą objęto lata 2000-2001, jednakże w razie konieczności weryfikacji poddano również dokumenty z lat poprzednich i z I kwartału 2002 roku.
Kontrola ta pozwoliła na unaocznienie sposobu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w badanym okresie. W jej wyniku stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących niżej wskazanych zakresów działalności jednostki.
Wprowadzone zmiany do ustawy o finansach publicznych w zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej nie skutkowały w kontrolowanej jednostce stosowaniem procedur zmierzających do wykonywania nadzoru w zakresie gospodarowania środkami publicznymi pod względem legalności, gospodarności i celowości. Pomimo tego, że w jednostce opracowano zasady i tryb przeprowadzania kontroli wewnętrznej w wyżej wskazanym zakresie, obowiązujące od stycznia 2002 roku, to ustalone procedury kontroli nie były zachowywane przez pracowników Urzędu. Ponadto Zarząd Gminy nie dokonywał również kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych przez podległe jednostki organizacyjne.
Warunkiem sine qua non prawidłowego odzwierciedlania operacji finansowych i zdarzeń gospodarczych zachodzących w jednostce samorządu terytorialnego jest opracowanie i przestrzeganie zasad ewidencji księgowej w oparciu o reguły zawarte w ustawie o rachunkowości.
W zakładowym planie kont przyjętym dla Urzędu Gminy Pabianice nie opracowano zasad ewidencjonowania operacji gospodarczych na kontach księgi głównej (ewidencja syntetyczna). Nie opracowano również pełnej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości prowadzonej przy użyciu komputera, w szczególności brak było wykazu programów wraz z pisemnym stwierdzeniem dopuszczenia przez jednostkę każdego nowego lub zmienionego programu do stosowania oraz wykazu zbiorów stanowiących księgi rachunkowe na nośnikach czytelnych dla komputera. Ponadto nie dokonywano wydruków urządzeń księgowych, tj. dziennik główna oraz kartotek kont księgi głównej i kont pomocniczych prowadzonych dla jednostki, a także przy prowadzeniu dzienników częściowych nie sporządzano zestawień ich obrotów za miesiąc. Księgi rachunkowe prowadzone w jednostce nie zapewniały jasnego przedstawienia jej sytuacji majątkowej i finansowej (w kartach dochodów i wydatków prowadzonych w Urzędzie Gminy brak było zapisów charakteryzujących przeprowadzoną operację). Nie potwierdzano prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych stanu aktywów i pasywów jednostki. Prowadzenie ewidencji analitycznej dla środków trwałych, środków trwałych w używaniu oraz wartości niematerialnych i prawnych nie pozwalało na dokonanie uzgodnień z zapisami konta księgi główna w zakresie obrotów i sald. Środki trwałe ujęte w księdze inwentarzowej podzielone były na grupy w sposób niezgodny z obowiązującym podziałem klasyfikacyjnym. Zapisy dokonywane w ewidencji analitycznej prowadzonej dla wartości niematerialnych i prawnych nie były uporządkowane chronologicznie. Ponadto stwierdzono, że ewidencja wartości niematerialnych i prawnych nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu. Niewłaściwe prowadzenie ewidencji analitycznej dla wartości niematerialnych i prawnych nie pozwalało na jasne i rzetelne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej jednostki w tym zakresie. Stwierdzono także nieprawidłową ewidencję na koncie 234 - pozostałe rozrachunki z pracownikami, zaliczek wypłacanych dla osób nie będących pracownikami Urzędu.
Przy rozliczaniu zaliczek przez pracowników Urzędu stwierdzono przypadki nieterminowego ich rozliczania oraz nie pobierania deklaracji zawierających wyrażenie zgody na potrącenie z wynagrodzenia pracownika nierozliczonych w terminie zaliczek, nie przestrzegając tym samym własnych zasad opracowanych w instrukcji obiegu dokumentów. Nierozliczonych zaliczek nie potrącano z wynagrodzenia pracownika, który to obowiązek wynikał również z instrukcji obiegu dokumentów.
Służby finansowe działające w Urzędzie nie dokonywały sprawdzania dowodów księgowych (np.: list płac, poleceń wyjazdu służbowego) pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym. Na większości umów zawieranych na zakup dostaw i usług brak było kontrasygnaty Skarbnika Gminy. Ponadto nieprawidłowo klasyfikowano dochody z tytułu wieczystego użytkowania.
W Urzędzie Gminy Pabianice stwierdzono również uchybienia formalne w zakresie prawidłowości przeprowadzonej inwentaryzacji.
Głównym zarzutem przy realizacji dochodów własnych Gminy Pabianice z tytułu podatków jest nieterminowe prowadzenie przez jednostkę czynności windykacyjnych wobec zaległości podatkowych. W Urzędzie nie dokonywano systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązania pieniężnego. Natomiast wymiar podatków oraz stosowanie ulg uznaniowych nie budziły zastrzeżeń. Należy także skonstatować, że przy sprzedaży nieruchomości gminnych Zarząd Gminy przestrzegał zasad przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo także przebiegała realizacja w zakresie pozostałych dochodów (z tytułu zajęcia pasa drogowego oraz wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych).
Z kolei nieprzestrzeganie zasad wydatkowania środków publicznych skutkowało powstaniem licznych nieprawidłowości.
Najważniejsze niedociągnięcie dotyczyło wydatkowania środków na rzecz jednostek spoza sektora finansów publicznych. Przy udzielaniu przez Gminę dotacji na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w roku 2001 nie stosowano zasad określonych w uchwale Rady Gminy w tym zakresie, co naruszało zasadę jawności finansów publicznych. W konsekwencji stanowiło to czyn wypełniający normę prawną zawartą w art. 138 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych (w dniu 14.10.2002 roku Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Łodzi wymierzyła Wójtowi Gminy i jego zastępcy karę upomnienie za wyżej wskazany czyn).
Dokonując wydatków osobowych w jednym przypadku zawyżono wysokość niektórych składników wynagrodzenia (dodatek funkcyjny i specjalny), czym naruszono zasadę stanowiącą, że pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego umową. Innym istotnym naruszeniem prawa było nie ustalenie warunków przyznawania i wypłacania premii dla pracowników na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Ponadto w wielu przypadkach polecenia wyjazdu służbowego dla pracowników Urzędu Gminy wystawiała Skarbnik Gminy lub Sekretarz Gminy, nie mając stosownego upoważnienia Wójta Gminy. Stwierdzono także przypadki rozliczania kosztów podróży służbowych z wykorzystaniem samochodu własnego pracowników, mimo braku zawarcia umów w tym zakresie.
Z doświadczenia kontrolujących wynika, że wiele problemów jednostkom samorządu terytorialnego przysparza prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Naruszenie zasad i trybu udzielania zamówień publicznych może skutkować poważnymi konsekwencjami w postaci zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W dniu 14.10.2002 r. Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Łodzi ukarała karą upomnienia Wójta Gminy oraz jego zastępcę za naruszenie zasad przy udzielaniu zamówień publicznych wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych, które polegały – w przypadku zamówienia o wartości powyżej 30.000 EURO - przede wszystkim na:
- nie zawarciu w specyfikacji istotnych warunków zamówienia informacji, czy zamierza się zwołać zebranie wykonawców (art. 35 ust. 1 pkt 13 uozp),
- nie żądaniu od wykonawców potwierdzenia spełnienia warunków wymienionych w art. 22 ust. 2 pkt 5 oraz nie wezwaniu oferentów do złożenia oświadczenia o pozostawaniu w stosunku zależności lub dominacji,
- nie odrzuceniu oferty wykonawcy, który nie przedłożył informacji
z Centralnego Rejestru Skazanych w zakresie określonym w art. 19 ust. 1 pkt 4 uozp (art. 27a pkt 2),
- nie doręczeniu wybranemu oferentowi zawiadomienia o wyborze oferty, określającego termin zawarcia umowy (art. 51 ust. 2),
- nie zawarciu z wybranym wykonawcą umowy na prace dodatkowe, mimo, że nie wymagały one zachowania tych samych norm parametrów
i standardów, co prace objęte głównym zamówieniem (71 ust. 1 pkt 5).
Natomiast w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości poniżej 30.000 EURO, w trybie przetargu nieograniczonego zamawiający nie zawarł w ogłoszeniu wszystkich informacji wymaganych art. 30 uozp.
Reasumując można stwierdzić, że na wystąpienie tak wielu nieprawidłowości w kontrolowanej jednostce złożyło się nie tylko nie przestrzeganie przepisów prawa, ale również nie realizowanie przyjętych przez nią uregulowań wewnętrznych. Ewidentnym tego przykładem jest nie dokonywanie kontroli wewnętrznej wydatkowania środków publicznych.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych Miasta Brzeziny
Ze wszystkich stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości szczególną uwagę należy zwrócić na ustalenia dotyczące zagadnień realizacji dochodów podatkowych i udzielania zamówień publicznych.
W zakresie udzielonych ulg w podatku od nieruchomości (osoby fizyczne i prawne) kontrolujący ustalili, że w 2000 roku podstawę do wydania większości decyzji o umorzeniu zaległości podatkowej lub zaniechaniu poboru podatku stanowiło jedynie podanie lub wniosek złożony przez podatnika. Organ podatkowy nie podejmował niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego był zobowiązany na podstawie przepisu art.122 ustawy Ordynacja podatkowa. Ponadto zgodnie z art.187 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy obowiązany był zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji z 2000 roku o nr 14/2000, 15/2000, 24/2000, 33/00, 34/00, 42/00, 63/00, 51/00, Fn.3110/52/00, 54/00, 61/00, 49/00, wydanych w stosunku do osób fizycznych, Burmistrz Miasta Brzeziny podjął decyzje o umorzeniu zaległości podatkowych lub zaniechaniu poboru podatku, pomimo że podatnicy nie przedstawili dowodów potwierdzających stany faktyczne opisane we wnioskach, a organ podatkowy wbrew postanowieniom art.187 § 1 Ordynacji podatkowej nie zebrał materiału dowodowego w sprawie. W związku z powyższym uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało wskazania dowodów, którym organ podatkowy dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, niezgodnie z przepisem art.210 § 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji organ podatkowy nie wykonał obowiązku wyjaśnienia - na podstawie materiału dowodowego - okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia lub zaniechania poboru podatku, określonych w przepisach Ordynacji podatkowej.
Jeden z podatników, któremu umorzono podatek w kwocie 1.664 zł (decyzja z dnia 30 listopada 2001 roku) w złożonym podaniu swoją argumentację wyraził w następujący sposób "Jednocześnie mając nadzieję na sprawiedliwie i rzeczowe potraktowanie mojego wniosku, pragnę przypomnieć, że firmy działające na terenie naszego miasta otrzymują ulgi w zapłacie podatku od nieruchomości. Licząc na równe traktowanie wszystkich podmiotów gospodarczych pozostaję z szacunkiem"
W decyzjach nr 49/00 z dnia 12 października 2000 roku, 51/00 z dnia 24 października 2000 roku, decyzji oznaczonej Fn.3110/52/00 z dnia 24 października 2000 roku wskazano, że z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony na podstawie art.210 § 5 Ordynacji podatkowej odstąpiono od szczegółowego uzasadnienia decyzji. Jednakże zgodnie z przytoczonym przepisem (art.210 § 5 in fine) nie dotyczy to decyzji wydanej na skutek odwołania bądź, na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku.
Ponadto Burmistrz Miasta Brzeziny posługując się instytucją umorzenia zaległości podatkowej (art.67 § 1 Ordynacji podatkowej), de facto wprowadził zwolnienia podmiotowe w podatku od nieruchomości dla tych podatników, którzy odnowią elewacje w zajmowanych przez siebie budynkach. Obowiązująca w tym zakresie ustawa o podatkach i opłatach lokalnych reguluje tę kwestię odmiennie i kompetencje do uchwalenia zwolnień zastrzega dla rady gminy (art.7 ust.2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych).
W odniesieniu do decyzji wydanych w stosunku do osób prawnych ustalono, że na podstawie decyzji nr 59/00 z dnia 18 grudnia 2000 roku umorzono kwotę 51.879,60 zł podatku od nieruchomości za 1999 rok wraz z odsetkami w stosunku do firmy "F.M." Sp. z o.o. W tym samym dniu wydano w stosunku do tego samego podatnika decyzję nr 58/00 w sprawie umorzenia kwoty 34.984,84 zł za okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 1998 roku wraz z należnymi odsetkami. Podstawą wymienionych decyzji były trzy wnioski złożone przez podatnika w dniu 20 grudnia 2000 roku, tj. dwa dni po dniu wydania decyzji. Ponadto w złożonych przez podatnika wnioskach nie ma żadnych argumentów dotyczących ustawowych przesłanek umorzenia zaległości podatkowej. W związku z powyższym nie wiadomo, czym kierował się organ podatkowy podejmując decyzję o umorzeniu kwoty w łącznej wysokości 86.864,44 zł za lata 1998-1999. Tym bardziej jest to niejasne, że w dniu wydania decyzji wnioski o umorzenie nie zostały jeszcze złożone.
Decyzja nr 1/00 z dnia 7 marca 2000 roku w sprawie umorzenia zaległości dotyczącej podatku od nieruchomości za 1999 rok w kwocie 3.246,75 zł wydana została w stosunku do firmy "F.M." Spółka z o.o. na podstawie podania wniesionego przez firmę "E." Sp. z o.o. Z powyższego wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana z urzędu, bez wniosku podmiotu, na którym ciążył obowiązek podatkowy, niezgodnie z przepisem art.67 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Ponadto w związku z brakiem wniosku firmy "F.M." nie wiadomo, jaki ważny interes podatnika uzasadniał umorzenie zaległości podatkowej i stanowił dla organu podatkowego podstawę wydania decyzji.
W 2000 roku łączna kwota umorzeń w zakresie podatku od nieruchomości (zaniechania poboru) wyniosła kwotę 377.876,92 zł.
W 2001 roku łączna kwota umorzonego podatku od nieruchomości wyniosła kwotę 343.383,83 zł.
W wyniku kontroli udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie międzyszkolnej krytej pływalni stwierdzono w odniesieniu do etapu wyboru oferty co następuje:
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie zawierała, poza podaniem znaczenia (30%), opisu kryterium doświadczenie i wiarygodność, z którego to opisu powinno wynikać jakie istotne elementy będą decydujące przy dokonywaniu oceny. Pozwoliło to także członkom komisji przetargowej na dokonanie, w ramach wskazanego kryterium, ocen o charakterze arbitralnym (patrz. ustalenia poniżej). Należy podkreślić, że pozostawienie tak znaczącego (w zasadzie nieograniczonego) pola swobody w odniesieniu do kryterium o charakterze podmiotowym dawało zamawiającemu możliwość dokonania wyboru oferty w sposób nie podlegający racjonalnej weryfikacji. Opisana sytuacja sprzyjać mogła również pojawieniu się zjawisk o charakterze korupcjogennym. Brak wskazanego opisu kryterium oceny oferty stanowił naruszenie art.35 ust.1 pkt 6 ustawy.
W odniesieniu do dokumentacji dotyczącej etapu oceny złożonych ofert kontrolujący stwierdzili, że członkowie komisji przetargowej dokonując oceny ofert w ramach kryterium doświadczenie i wiarygodność techniczno – ekonomiczna w uzasadnieniu swych decyzji co do ilości przyznanych punktów wskazywali, między innymi, okoliczności związane z terminami płatności, terminem realizacji inwestycji, a także okresami gwarancji i rękojmi. Okoliczności te, mające niewątpliwie istotne znaczenie dla zamawiającego, nie zostały wskazane przez niego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia jako kryteria oceny oferty. Powoływanie ich przy okazji oceny wiarygodności
i doświadczenia oferenta potwierdza tezę o całkowitej dowolności członków komisji przetargowej przy formułowaniu ocen w oparciu o przedmiotowe kryterium.
Przykładowo, przewodniczący komisji przetargowej oceniając kryterium doświadczenie i wiarygodność (w przypadku oferty nr 5) przyznał 1 punkt - uzasadniając swoją decyzję w następujący sposób: "mała wiarygodność kosztorysu ofertowego, wykonanie tylko jednej pływalni, długi termin realizacji". Jeżeli chodzi o termin realizacji to nie był on kryterium podlegającym ocenie, a ponadto oferent zaproponował wykonanie przedmiotu zamówienia w terminie podanym w specyfikacji jako pożądany termin realizacji, tzn. do 31 grudnia 2003 roku. Wykonawca faktycznie wykonał tylko jedną pływalnię, ale stanowiącą część dużego obiektu "Centrum Wychowania Fizycznego i Sportu Uniwersytetu Łódzkiego", o wartości 4.200.000,00 zł. Rzetelne wykonanie pływalni poświadczał list referencyjny zastępcy dyrektora administracyjnego ds. technicznych Uniwersytetu Łódzkiego.
Dodać należy, że wykonanie w ciągu ostatnich trzech lat przynajmniej jednej krytej pływalni zamawiający wskazał jako warunek wymagany od oferentów uczestniczących w postępowaniu, nigdzie natomiast nie wyjaśnił, że ilość wykonanych pływalni brana będzie pod uwagę na etapie oceny ofert.
Firma "Ch." wykonała również szereg innych inwestycji o dużych wartościach, np. adaptacja, modernizacja, przebudowa obiektów dla jednej z prokuratur o wartości 11.000.000,00 zł. List referencyjny zastępcy prokuratora w Ł. potwierdzał sprawne wykonywanie prac budowlanych, jakość nie budzącą zastrzeżeń, dotrzymywanie uzgodnionych terminów.
Podobnie jak przewodniczący komisji przetargowej na małą wiarygodność kosztorysu ofertowego firmy "Ch." w stosunku do kosztorysu inwestorskiego wskazali również dwaj inni członkowie komisji przetargowej przyznając ofercie nr 5 po 3 punkty, podczas gdy zaproponowana cena wynikała z kosztorysu zawierającego wszystkie elementy składające się na przedmiot zamówienia i była wiążąca dla oferenta. Ponadto zamawiający zastrzegł w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (pkt IX, ppkt 4), że oferta musi zawierać ostateczną cenę ryczałtową, która nie podlega waloryzacji, zgodną z kosztorysami ofertowymi, co stanowiło zabezpieczenie przed możliwością próby podwyższenia ceny po udzieleniu zamówienia.
Wydaje się, że przedstawiciele zamawiającego nie brali pod uwagę omawianej oferty, gdyż w dniu 12 czerwca 2001 roku dokonali wizji lokalnej basenów wykonanych przez dwóch oferentów – "M." S.A. i "B." S.A., natomiast nie sprawdzili wykonania hali sportowej z basenem UŁ, pomimo znacznej różnicy w cenie pomiędzy ofertami (oferta nr 5 "Ch." zawierała najniższą cenę). Z wizji lokalnej sporządzono notatkę, w której powołano się na informacje uzyskane od inwestora bezpośredniego dotyczące nierzetelnego wykonania robót przez firmę "M." (dotyczyło zespołu basenowo-rekreacyjnego w Warszawie). Do notatki nie załączono żadnych dokumentów potwierdzających zawarte tam informacje i wnioski. Notatka dotyczyła trzech obiektów na terenie Warszawy, co przesądza, że dokonana wizja lokalna musiała mieć niezwykle powierzchowny charakter. Jednocześnie należy wskazać, że w dokumentacji dotyczącej omawianego postępowania znajduje się referencja wystawiona przez inwestora ww. obiektu firmie "M.", zawierająca całkowicie odmienne wnioski od zawartych w notatce służbowej (mowa, m.in., o rzetelności wykonawcy, wprowadzaniu nowoczesnych rozwiązań technicznych, wysokiej jakości wykonanych robót).
Dokonując oceny firmy "M." członkowie komisji przetargowej powoływali się na ustalenia zawarte w notatce służbowej, co w kontekście poczynionych wyżej uwag wydaje się dalece niezrozumiałe. Przyjęcie wniosków zawartych w notatce (określonej jako notatka z wizji lokalnej), dotyczących jednego tylko obiektu, jako istotnej podstawy oceny doświadczenia i wiarygodności ekonomiczno-technicznej dużej firmy budowlanej wydaje się działaniem mało racjonalnym i budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności pracy komisji przetargowej.
Komisja przetargowa za najkorzystniejszą uznała ofertę firmy "B." S.A. – cena 5.598.977,34 zł. Cena oferowana przez firmę "M." wynosiła 5.494.388,28 zł, a przez firmę "Ch." – 4.848.862 zł.
Zamawiający zastosował odmienny niż opisany w specyfikacji sposób obliczania ceny oferty. Specyfikacja przewidywała, bowiem, że kryterium ceny będzie punktowane wg wzoru: cena najniższa dzielona przez cenę badaną x 10 punktów x 70%, a kryterium doświadczenie i wiarygodność techniczno-ekonomiczna – maksymalna ilość punktów 10, przyznana wg indywidualnej oceny każdego z członków komisji w skali od 1 do 10. Wynik dla danego oferenta miał wynikać ze średniej arytmetycznej ocen indywidualnych x 30%. Łącznie można było więc uzyskać 10 punktów (cena – maksymalnie 1 x 10 pkt x 70% = 7 pkt, doświadczenie 5 członków komisji x 10 = 50 : 5 = 10 x 30% = 3 pkt). Oceny poszczególnych ofert przedstawiały się następująco: nr 1) 5,81 i 7,5 (łącznie 25) = 13,31, nr 2) 6,16 i 11,1 (łącznie 37) = 17,26, nr 3) 5,88 i 13,2 (łącznie 44) = 19,08, nr 4) 6,09 i 15 (łącznie 50) = 21,09, nr 5) 7 i 5,1 (łącznie 17) = 12,1. Komisja przetargowa zamiast zgodnie ze specyfikacją uśrednić punkty przyznane przez jej członków za kryterium doświadczenie i wiarygodność, pomnożyła sumę tych punktów przez odpowiednią wagę procentową. W efekcie za wiarygodność można było uzyskać maksymalnie 15 punktów, a za cenę 7 punktów.
PRZYPISY
(1) Ustalenia kontroli zawarte zostały w „Informacji o wynikach kontroli zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego”,
NIK Warszawa, kwiecień 2003, nr ewid. 18/2003/P/02/108KAP.
W ramach realizacji zadań kontrolnych Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła w 2002 roku 70 kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych, w tym:
35 – kontroli kompleksowych,
35 – kontroli doraźnych (w tym 4 sprawdzające),
Zadania kontrolne realizowane były na podstawie uchwalonych przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej planów kontroli (uchwała nr 36/205/2001 z dnia 17 grudnia 2001 roku w sprawie planu kontroli przeprowadzanych przez Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej RIO w Łodzi w I półroczu 2002 roku – zmieniona uchwałą nr 15/35/2002 z dnia 14 maja 2002 roku) oraz uchwała nr 18/37/2002 z dnia 15 lipca 2002 roku w sprawie planu kontroli przeprowadzanych przez Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej RIO w Łodzi w II półroczu 2002 roku. Wydział Kontroli zrealizował wszystkie zaplanowane na 2002 rok kontrole kompleksowe, przeprowadzając je w poniżej wymienionych gminach:
| 1 | Gmina Bielawy |
| 2. | Gmina Lipce Reymontowskie |
| 3, | Gmina Kiernozia |
| 4. | Gmina Oporów |
| 5. | Gmina Łanięta |
| 6. | Gmina Rawa Mazowiecka |
| 7. | Miasto i Gmina Drzewica |
| 8. | Gmina Ręczno |
| 9. | Gmina Żarnów |
| 10. | Gmina Aleksandrów |
| 11. | Gmina Wielgomłyny |
| 12. | Miasto i Gmina Zelów |
| 13. | Gmina Goszczanów |
| 14. | Miasto i Gmina Wieluń |
| 15. | Gmina Brąszewice |
| 16. | Gmina Brzeźnio |
| 17. | Gmina Zapolice |
| 18. | Gmina Dalików |
| 19. | Gmina Pabianice |
| 20. | Gmina Głowno |
| 21. | Gmina Czerniewice |
| 22. | Gmina Rokiciny |
| 23. | Miasto Zduńska Wola |
| 24. | Miasto Łódź |
| 25. | Miasto Brzeziny |
| 26. | Gmina Rząśnia |
| 27. | Gmina Dłutów |
| 28. | Gmina Będków |
| 29. | Gmina Czarnocin |
| 30. | Gmina Biała |
| 31 | Gmina Krzyżanów |
| 32. | Miasto i Gmina Warta |
| 33. | Miasto Łowicz |
| 34. | Miasto Skierniewice |
| 35. | Miasto i Gmina Wieruszów |
Na podstawie decyzji Prezesa RIO, podjęte zostały także kontrole doraźne. Kontrole te przeprowadzone zostały, w szczególności, w związku z otrzymanymi wnioskami o ich podjęcie ze strony organów policji lub prokuratury oraz skargami wnoszonymi przez różne instytucje, radnych i mieszkańców. Kilka kontroli podjęto w ramach prowadzonej przez regionalne izby obrachunkowe wspólnie z Najwyższą Izbą Kontroli, koordynowanej kontroli dotyczącej zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
W 2002 roku przeprowadzono 35 kontroli doraźnych w niżej wymienionych jednostkach:
1. Dom Pomocy Społecznej Ozorkowie (gospodarka finansowa, przychody i wydatki środka specjalnego),
2. Gmina Ujazd (inwestycje i zamówienia publiczne),
3. Zespół Opieki Zdrowotnej Łódź-Śródmieście (zaciąganie zobowiązań, wydatki osobowe i gospodarowanie majątkiem),
4. Gmina Kleszczów (przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych w związku z wniesionymi zastrzeżeniami do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym),
5. Gmina Sadkowice (wydatki osobowe),
6. Urząd Marszałkowski w Łodzi (dotowanie jednostek spoza sektora finansów publicznych),
7. Gmina Pątnów (udzielanie zamówień publicznych, realizacja inwestycji i wydatki osobowe),
8. Związek Gmin Ziemi Wieluńskiej (rzetelność sporządzanych przez Związek sprawozdań budżetowych),
9. Gmina Żytno (zamówienia publiczne i realizacja inwestycji),
10. Dom Dziecka w Grotnikach (ewidencja majątku, zamówienia publiczne),
11. Miasto i Gmina Kamieńsk (dodatki mieszkaniowe),
12. Gmina Wierzchlas (zamówienia publiczne i realizacja inwestycji),
13. Gmina Wola Krzysztoporska (realizacja inwestycji, zamówienia publiczne, wydatki osobowe, gospodarowanie nieruchomościami),
14. Gmina Parzęczew (gospodarka nieruchomościami oraz wykorzystanie środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej),
15. Miasto Głowno (gospodarka nieruchomościami oraz wykorzystanie środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej),
16. Gmina Mniszków (gospodarka nieruchomościami),
17. Miasto i Gmina Stryków (gospodarka nieruchomościami),
18. Gmina Bolimów (gospodarka nieruchomościami),
19. Miasto i Gmina Błaszki (gospodarka nieruchomościami),
20. Gmina Ostrówek (dług publiczny),
21. Łódzki Zakład Usług Komunalnych w Łodzi (gospodarka finansowa
i zamówienia publiczne),
22. Gmina Regnów (dług publiczny),
23. Gmina Rusiec (wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa),
24. Gmina Aleksandrów Łódzki (dług publiczny, gospodarowanie nieruchomościami oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego),
25. Miasto Łęczyca (dług publiczny, gospodarowanie nieruchomościami oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego),
26. Miasto Tomaszów Mazowiecki (dług publiczny),
27. Gmina Moszczenica (dług publiczny),
28. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi (zamówienia publiczne oraz udzielenie schronienia osobom bezdomnym),
29. Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta (wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Łodzi),
30. Miasto Pabianice (gospodarowanie majątkiem i realizacja inwestycji),
31. Miasto Pabianice (prywatyzacja przedsiębiorstwa komunalnego, realizacja inwestycji, porozumienia komunalne),
32. Miasto Sieradz (wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa oraz wykonanie zaleceń pokontrolnych).
33. oraz gminy: Lubochnia, Maków i Szadek.
W ramach kontroli kompleksowej badane były, w szczególności, następujące zagadnienia:
- regulacje wewnętrzne (np. zakładowy plan kont, instrukcja obiegu dowodów księgowych, instrukcja inwentaryzacyjna, procedury kontroli wewnętrznej),
- organizacja i funkcjonowanie służb finansowych,
- urządzenia księgowe i sprawozdawczość,
- gospodarka kasowa,
- rozrachunki,
- ewidencja majątku i inwentaryzacja,
- dochody z podatków i opłat lokalnych,
- dochody z majątku gminy,
- pozostałe dochody (za zajęcie pasa drogowego, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych),
- wydatki bieżące, w tym wydatki osobowe,
- wydatki majątkowe, w tym wydatki inwestycyjne,
- dotowanie jednostek spoza sektora finansów publicznych,
- przestrzeganie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
- powiązanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego z jednostkami organizacyjnymi.
W 2002 roku inspektorzy kontroli RIO w Łodzi, w ramach prowadzonych kontroli kompleksowych i doraźnych, badali także tzw. tematy koordynowane (tematyka kontrolowana przez wszystkie izby według przyjętych tez kontrolnych). Tematy koordynowane dotyczyły:
1. Zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wybranych gmin. Zagadnień tych dotyczyły kontrole doraźne w Gminie Regnów, Gminie Moszczenica, Gminie Ostrówek, Mieście Tomaszów Mazowiecki, Mieście Łęczyca, Mieście Aleksandrów Łódzki. Tematyka ta była także realizowana w ramach dwóch kontroli kompleksowych w Mieście Łowicz i w Mieście Skierniewice (Izba koordynująca – RIO w Bydgoszczy).
2. Sprawozdawczości w zakresie długu publicznego. Kontrole sprawozdawczości przeprowadzano w ramach kontroli kompleksowych w ciągu całego 2002 roku (Izba koordynująca – RIO w Bydgoszczy).
3. Realizacji przez gminy dochodów z tytułu opłat adiacenckich. Kontrole przeprowadzano w ramach kontroli kompleksowych w ciągu całego 2002 roku (Izba koordynująca – RIO w Zielonej Górze).
4. Realizacji przez gminy dochodów z tytułu tzw. renty planistycznej. Kontrole przeprowadzano w ramach kontroli kompleksowych w ciągu całego 2002 roku (Izba koordynująca – RIO w Lublinie).
Stosowne materiały dotyczące kontroli wymienionych zagadnień przekazane zostały właściwym Regionalnym Izbom Obrachunkowym.
Zgodnie z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz.577 z późn zm.) na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przekazywała kontrolowanym jednostkom wystąpienia pokontrolne, wskazując stwierdzone nieprawidłowości oraz formułując wnioski pokontrolne mające na celu ich usunięcie. Kontrolowane jednostki, wypełniając obowiązek wynikający z art.9 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przekazywały RIO w Łodzi informacje o sposobie wykonania lub przyczynach niewykonania wniosków pokontrolnych.
W trakcie kontroli inspektorzy RIO w Łodzi, w zakresie kontrolowanej tematyki, udzielali pracownikom kontrolowanych podmiotów, stosownego instruktażu.
Informacja dotycząca skarg i wniosków wpływających do RIO w 2002 roku (otrzymanych do załatwienia przez Wydział Kontroli) oraz przekazywanych informacji i sygnalizacji.
W 2002 roku RIO w Łodzi otrzymała cały szereg skarg i wniosków dotyczących nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem organów jednostek samorządu terytorialnego. Korespondencja ta adresowana była ze strony radnych, komisji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, organizacji społecznych oraz mieszkańców. Wnioski o podjęcie czynności kontrolnych przekazane zostały również przez Najwyższą Izbę Kontroli, Wojewodę Łódzkiego, Urząd Statystyczny oraz Prokuraturę. Wskazane skargi i wnioski uwzględniane były w ramach prowadzonych w 2002 roku kontroli. Skargi i wnioski, co do których nie było możliwości podjęcia czynności kontrolnych w 2002 roku, wzięto pod uwagę przy konstruowaniu planu kontroli na 2003 rok.
W związku z wnioskami organów policji i prokuratury podjęto kontrole w Gminie Pątnów (także wniosek Wojewody Łódzkiego), Gminie Ujazd, Gminie Wierzchlas, Mieście Pabianice, Gminie Rząśnia (w ramach kontroli kompleksowej). Na wniosek Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzono kontrolę w Gminie Wola Krzysztoporska oraz w Gminie Żytno, a w związku z wnioskiem Dyrektora Urzędu Statystycznego w Łodzi kontrolę w Gminie Rusiec.
W 2003 roku planowane jest podjęcie kontroli doraźnych w Mieście i Gminie Pajęczno, Mieście i Gminie Uniejów, Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w Piotrkowie Tryb., co do których to jednostek RIO w Łodzi otrzymała w 2002 roku wnioski organów prokuratury o przeprowadzenie kontroli.
Na potrzeby toczących się postępowań RIO w Łodzi przekazała organom Prokuratury i Policji materiały z następujących kontroli:
- Gmina Galewice – Komenda Policji w Wieruszowie (kontrola kompleksowa z 2001 roku),
- Dom Dziecka w Grotnikach – Prokuratura Rejonowa w Zgierzu,
- Gmina Pątnów – Prokuratura Rejonowa w Wieluniu,
- Zespół Opieki Zdrowotnej "PLMA" Łódź – Komenda Miejska Policji w Łodzi,
- Miasto Pabianice – Prokuratura Rejonowa w Pabianicach,
- Gmina Rząśnia – Prokuratura Rejonowa w Bełchatowie,
- Gmina Ujazd – Prokuratura Rejonowa w Wieluniu,
- Gmina Wierzchlas - Prokuratura Rejonowa w Wieluniu.
Na podstawie wyników kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Mieście i Gminie Zelów RIO w Łodzi złożyła do Prokuratury Rejonowej w Bełchatowie zawiadomienie o prawdopodobieństwie popełnienia przestępstwa.
Informację o rezultatach kompleksowej kontroli Miasta Brzeziny przekazano Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Informację o wynikach doraźnej kontroli w Gminie Rusiec przekazano dyrektorowi Urzędu Statystycznego w Łodzi.
Informację o wynikach doraźnej kontroli w Gminie Żytno przekazano Najwyższej Izbie Kontroli i organizacji Transparency International.
Informację o wynikach doraźnej kontroli w Gminie Pątnów przekazano Wojewodzie Łódzkiemu.
Ogólna charakterystyka w zakresie wyników realizowanych kontroli.
Kontrole przeprowadzone przez RIO w Łodzi w 2002 roku miały miejsce wyłącznie w gminnych jednostkach samorządu terytorialnego (z wyjątkiem jednej doraźnej kontroli w województwie samorządowym). Ogólne odniesienie się do wyników całorocznej pracy jest o tyle trudne, że wyniki zrealizowanych kontroli były bardzo zróżnicowane. W szeregu jednostkach rezultaty czynności kontrolnych nie dawały podstaw do formułowania daleko idących zastrzeżeń w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych. W kilku jednak wypadkach ujawnione naruszenia miały istotny charakter i dotyczyły wielu obszarów objętych kontrolą przez inspektorów RIO. W pierwszej kolejności wymienić należy w tej grupie kompleksowe kontrole gospodarki finansowej i zamówień publicznych przeprowadzone w Mieście Brzeziny, Mieście Łódź, Gminie Dłutów, Mieście i Gminie Zelów, Gminie Rząśnia.
Stwierdzone przez RIO nieprawidłowości w dalszym ciągu koncentrowały się wokół zagadnień udzielania zamówień publicznych i realizacji inwestycji. Może to budzić niepokój także z tych względów, że działalność szkoleniowa Izby w tym zakresie była bardzo intensywna. Znajomość procedur wynikających z ustawy nie zawsze jednak gwarantuje udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z prawem. W kilku przypadkach inspektorzy RIO wykazali w protokołach świadome naruszanie przepisów mające na celu doprowadzenie do wyboru określonego wykonawcy. Mieć należy tutaj na względzie ograniczone środki dowodowe jakimi dysponują pracownicy RIO, nie pozwalające w wielu wypadkach na pełną weryfikację badanych postępowań. Podkreślić należy jednakże fakt, że w coraz większym stopniu inspektorzy RIO wykorzystują wizję lokalną jako środek dowodowy pozwalający weryfikować realizację zlecanych przez kontrolowaną jednostkę prac.
Wydaje się, że dla znaczącej poprawy stopnia przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych ważna będzie zarówno wiedza osób organizujących postępowania, jak również świadomość osób kierujących jednostkami samorządowymi co do tego, że wskazane unormowania rzeczywiście są instrumentem dokonywania optymalnych, ekonomicznie uzasadnionych wyborów. Traktowanie przedmiotowych unormowań jako zbędnych, ograniczających możliwości doboru dostawców i wykonawców, czy nawet utrudniających wybór tych "właściwych" (np. miejscowych) z pewnością nie tworzy przesłanek do prawidłowego postępowania w omawianym zakresie.
Jak wskazano powyżej w 2002 roku RIO w Łodzi badała pewne tematy w ramach tzw. kontroli koordynowanych. Kontrole dotyczące sprawozdawczości jednostek samorządowych w zakresie długu publicznego nie wykazały znaczących uchybień. Najczęściej spotykane nieprawidłowości związane były z zaniechaniem sporządzania przez gminne jednostki organizacyjne sprawozdań jednostkowych, przekazywanych zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Także czynności kontrolne dotyczące prawidłowości ewidencjonowania i wykazywania zobowiązań tworzących dług publiczny nie ujawniły naruszeń. Kontrole te przeprowadzono w gminach o wysokich wskaźnikach zadłużenia (art.113, 114 ustawy o finansach publicznych). Kontrola zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego prowadzona była wspólnie z Najwyższą Izbą Kontroli, wspólnie też zaprezentowane zostały wyniki tych kontroli (1).
Prowadzone w ramach kontroli o charakterze kompleksowym czynności kontrolne dotyczące realizacji przez gminy dochodów z tytułu tzw. renty planistycznej oraz z tytułu opłat adiacenckich nie przyniosły zbyt wielu materiałów. Przeważająca część jednostek samorządowych w ogóle nie pobierała dochodów z wymienionych źródeł. Podejmowane przez rady gmin uchwały ustalające plany zagospodarowania przestrzennego (wprowadzające zmiany w tych planach) często bądź w ogóle nie określały stawki renty planistycznej lub określały ją w wysokości "0". W większości kontrolowanych jednostek samorządowych stwierdzono także brak podjęcia przez organy stanowiące uchwał ustalających stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnych (art.144 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami). W gminach wiejskich, miejsko – wiejskich wynika to z pewnością z faktu, że duża część inwestycji realizowana jest z udziałem mieszkańców (wkład pracy, darowizny pieniężne). Właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości ponoszą określone świadczenia jeszcze przed realizacją inwestycji lub w jej trakcie. Mimo, że przepisy przewidują obowiązek zaliczenia świadczeń na poczet ustalonej opłaty - rady gmin w opisanej sytuacji - bardzo rzadko decydują się na podjęcie stosownej uchwały umożliwiającej organowi wykonawczemu ustalenie tych opłat.
Rok 2002 był kolejnym rokiem, w którym przedmiotem badania było spełnienie przez kontrolowane jednostki wymogów w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej. Podkreślić należy, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 roku zmiany w ustawie o finansach publicznych, w istotny sposób zmieniły obowiązki jednostek sektora finansów publicznych związane z wykonywaniem kontroli finansowej. Ustawodawca rozszerzył, przede wszystkim, obszar w jakim powinny funkcjonować mechanizmy kontrolne, odnosząc je do całokształtu procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem majątkiem. Rezultaty czynności kontrolnych pokazują, że jednostki największą trudność mają z pisemnym ustaleniem procedur kontroli. W każdej, bowiem, z jednostek procedury te, w różnym kształcie, faktycznie funkcjonują, znajdując swój wyraz formalny w szeregu unormowań wewnętrznych (np. instrukcja inwentaryzacyjna, plan kont, instrukcja obiegu i kontroli dokumentów księgowych). Kontrole RIO wykazały także w wielu wypadkach zaniechanie podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań kontrolnych wobec jednostek organizacyjnych, w szczególności - w oparciu o art.127 ustawy o finansach publicznych.
Istotną część tematyki kontroli kompleksowych stanowiło badanie kwestii pobierania dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych, ze szczególnym uwzględnieniem terminowości podejmowania czynności windykacyjnych. W wielu wypadkach zaniechania w tym zakresie sięgały wielomiesięcznych okresów.
W porównaniu z 2001 rokiem inspektorzy stwierdzili istotną poprawę działań kontrolowanych jednostek przy pobieraniu opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie stwierdzono przypadków by pobierane dochody nie były odprowadzane na rachunek środków specjalnych. Wskazać jednak należy, że właśnie w wyniku kontroli przedmiotowych zagadnień ujawniono w jednej z kontrolowanych jednostek nieprawidłowości skutkujące zaniżeniem należnych jednostce dochodów o kwotę ponad 2 mln złotych.
Z kompleksowych kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych przeprowadzonych w 2002 roku przez RIO w Łodzi, zwrócić należy uwagę na kontrolę Miasta Łodzi. Była to jedna z największych kontroli w ostatnich latach, angażująca inspektorów ze wszystkich Zespołów RIO. Łącznie w kontroli uczestniczyło ponad dwudziestu pracowników.
W zakończeniu powyższych uwag podkreślić należy, że poszerzanie tematyki kontroli kompleksowych, jak również obejmowanie czynnościami kontrolnymi znaczących prób analizowanych działań kontrolowanych jednostek związane jest nierozerwalnie z koniecznością przeznaczenia na kontrolę określonego czasu. Merytoryczna wartość kontroli będzie zapewniona wyłącznie w sytuacji, gdy kontrole nie będą miały charakteru "biegu na czas". Obecny poziom finansowania działalności kontrolnej stanowić może istotną przeszkodę w realizacji takich celów jak wzbogacanie problematyki kontroli kompleksowej i pogłębianie analizy kontrolowanych zjawisk, procedur i operacji.
Zestawienie najistotniejszych nieprawidłowości stwierdzanych w toku kontroli.
Poniżej przedstawiono zestawienie najczęściej pojawiających się nieprawidłowości – stwierdzanych w ramach realizowanych w 2002 roku kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.
W zakresie spraw organizacyjnych:
Celem kontroli było zbadanie obowiązujących w jednostce unormowań wewnętrznych dotyczących przyjętych zasad rachunkowości, zasad ewidencji majątku i jego inwentaryzacji, procedur wewnętrznej kontroli finansowej. Analiza przyjętych rozwiązań organizacyjnych w zakresie rozłożenia odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- braku prawidłowego opisu przyjętych w jednostce zasad prowadzenia rachunkowości,
- braku pisemnego ustalenia przez kierownika jednostki procedur wewnętrznej kontroli finansowej,
- niespełnieniu przez ustalone procedury kontroli finansowej wymogów wynikających z ustawy o finansach publicznych (w szczególności co do zakresu tych procedur),
- wykonywania obowiązków z zakresu prowadzenia gospodarki finansowej przez pracowników nie posiadających stosownego upoważnienia udzielonego przez kierownika jednostki,
- zaniechaniu aktualizacji obowiązujących w jednostce unormowań wewnętrznych w związku ze zmianami w przepisach powszechnie obowiązujących.
W zakresie funkcjonowania ewidencji księgowej i sprawozdawczości:
Badaniem objęto prawidłowość ewidencjonowania operacji gospodarczych (bieżące, rzetelne, sprawdzalne), przede wszystkim w odniesieniu do treści zakładowego planu kont. Kontrola sporządzania wymaganych przepisami sprawozdań finansowych i ich zgodności z ewidencją księgową.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- ewidencjonowania operacji gospodarczych niezgodnie z zasadami przyjętymi w zakładowym planie kont, przykładowo na kontach nie przewidzianych w tym planie,
- zaniechania prowadzenia ewidencji analitycznej,
- nie prowadzenia wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych,
- wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z ewidencją księgową,
- zaniechanie sporządzania sprawozdań jednostkowych,
- nieprawidłowego ustalenia wartości zobowiązań tworzących dług publiczny.
W zakresie gospodarki kasowej:
Kontroli poddano poprawność dokumentowania operacji kasowych, terminowości odprowadzania gotówki na rachunki bankowe, poprawności dowodów księgowych, przestrzegania zakazu przeznaczania przyjętych przez jednostkę budżetową dochodów bezpośrednio na wydatki tej jednostki. Kontrola zapewnienia wewnętrznej kontroli w zakresie obrotu gotówkowego.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- nieprawidłowego sporządzania raportów kasowych,
- nieprawidłowego dokumentowania ujętych w raportach operacji gospodarczych,
- braku kontroli wewnętrznej w zakresie obrotu gotówkowego,
- nieterminowego odprowadzania przyjętych dochodów na rachunki bankowe,
- nieterminowego rozliczania udzielonych zaliczek.
W zakresie ewidencji majątku i jego inwentaryzacji:
Badano prawidłowość ewidencjonowania majątku jednostki, jego umarzania, inwentaryzacji. Kontrola przyjętych zasad ochrony mienia.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- zaniechania rozliczenia inwentaryzacji,
- przeprowadzenia inwentaryzacji niezgodnie z zasadami ustalonymi w instrukcji inwentaryzacyjnej,
- stosowania nieprawidłowych stawek umorzeniowych,
- nieprawidłowego ustalenia wartości środka trwałego powstałego w wyniku realizacji inwestycji,
- nie objęcia ewidencją majątkową gruntów i budynków stanowiących własność jednostki.
W zakresie dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych:
Celem kontroli było zbadanie prawidłowości działań organów kontrolowanych jednostek w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych – w szczególności – analiza przestrzegania zasady powszechności opodatkowania, badanie prawidłowości stosowanych stawek podatkowych, badanie terminowości podejmowania czynności windykacyjnych, badanie zasad działania kontroli podatkowej. Zbadanie przestrzegania przepisów przy udzielaniu ulg podatkowych, w tym także dla przedsiębiorców.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- zaniechania działań windykacyjnych lub ich nieterminowego podejmowania,
- stosowania nieprawidłowych stawek podatkowych przy wymiarze podatków dla osób fizycznych,
- zaniechania podjęcia kontroli podatkowej w sytuacjach oczywiście wątpliwych,
- zaniechania prowadzenia postępowania wyjaśniającego (podatkowego) przy wydawaniu decyzji dotyczących ulg podatkowych,
- nie stosowania przy udzielaniu ulg na rzecz przedsiębiorców przepisów ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców,
- zaniechania egzekwowania odsetek z tytułu nieterminowych wpłat należności podatkowych.
W zakresie innych dochodów:
Celem kontroli było zbadanie przestrzegania przepisów określających zasady i procedury realizacji dochodów o charakterze niepodatkowym, w szczególności dochodów z majątku, opłat za zajęcie pasa drogowego, opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, dochodów z tytułu renty planistycznej i opłaty adiacenckiej.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- naruszenia procedur zbywania nieruchomości, określonych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami,
- wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata bez zgody organu stanowiącego jednostki samorządowej,
- stosowania nieprawidłowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego,
- zaniechania podjęcia przez rady gmin uchwał określających stawkę opłaty adiacenckiej,
- zaniechania podjęcia czynności mających na celu windykację zaległości z tytułu czynszów najmu, dzierżawy i opłat za użytkowanie wieczyste gruntu.
W zakresie wydatków osobowych:
Podczas czynności kontrolnych zbadano zgodność z prawem wydatków na wynagrodzenia pracowników, podróże służbowe, diety dla radnych oraz innych wydatków ponoszonych na podstawie umów o dzieło i zlecenia. Zbadanie terminowości odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- wypłacania nagród na rzecz sołtysów,
- wypłacania ryczałtów pieniężnych na rzecz komendantów (prezesów) ochotniczych straży pożarnych,
- nieprawidłowego obliczania wysokości nagrody jubileuszowej,
- nieprawidłowego rozliczania kosztów podróży służbowych pracowników,
- naruszania przepisów określających wymogi kwalifikacyjne dla pracowników samorządowych,
- wypłaty diet niezgodnie z zasadami ustalonymi przez radę gminy,
- wypłaty wynagrodzeń za usługi, które nie zostały wykonane.
W zakresie wydatków inwestycyjnych:
Zbadano prawidłowość czynności podejmowanych w związku z przygotowaniem inwestycji i zabezpieczeniem środków w planie finansowym. Zbadanie sposobu finansowania i rozliczenia inwestycji. Analiza wykorzystania otrzymanych dotacji celowych. Analiza przestrzegania przez kontrolowaną jednostkę postanowień zawartych umów. Zbadanie przestrzegania przez jednostkę obowiązków związanych z nadzorem nad wykonywanymi zadaniami inwestycyjnymi.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- realizacji inwestycji bez spełnienia wszystkich wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego,
- zaciągania zobowiązań przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego z przekroczeniem posiadanego zakresu upoważnienia,
- wypłaty wynagrodzeń za prace niewykonane,
- nienależytego sprawowania nadzoru nad realizacją robót inwestycyjnych,
- zaniechania dochodzenia kar umownych.
W zakresie przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych:
Kontrolą objęto zbadanie przestrzegania trybu, zasad i form udzielania zamówień publicznych.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- udzielania zamówień publicznych bez stosowania przepisów ustawy,
- bezpodstawnego odstępowania od stosowania podstawowego trybu udzielania zamówienia – przetargu nieograniczonego,
- udzielania zamówień publicznych z naruszeniem przepisów określających sposób prowadzenia postępowania (np. rozpatrywanie ofert podlegających odrzuceniu, wadliwe sporządzenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, nieprawidłowe ustalenie kwoty wadium lub kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy),
- dokonywania niedozwolonych zmian zawartych umów w sprawie udzielenia zamówienia publicznego,
- udzielania zamówień bez uzyskania wymaganych przepisami ustawy decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (np. zatwierdzenie udzielenia zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki przy wartości zamówienia powyżej 20.000 EURO).
W zakresie innych zagadnień związanych z wykonywaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego i realizacją jej zadań:
Zbadanie innych niż wyżej wymienione działań zarządu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wykonywaniem uchwały budżetowej. Między innymi zbadanie prawidłowości wydatków ponoszonych na zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, profilaktyki antyalkoholowej, sportu, kultury, promocji, zdrowia, pomocy społecznej – w tym wydatków (w formie dotacji) na rzecz jednostek nie zaliczonych do sektora finansów publicznych. Zbadanie wykorzystania dotacji otrzymanych na realizację zadań zleconych. Zbadanie rozliczeń z jednostkami organizacyjnymi (dotacje dla zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, wpłaty tych podmiotów do budżetu).
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:
- udzielania dotacji podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych bez stosowania trybu określonego przez organ stanowiący jednostki lub z naruszeniem tego trybu,
- zaniechania bieżącej kontroli sposobu realizacji zadań powierzonych podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych,
- wydatkowania środków uzyskanych z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na cele nie związane z realizacją gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
- wydatkowania środków na zadania nie będące zadaniami jednostki samorządu terytorialnego,
- finansowania z budżetu funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych poza zakresem określonym przez ustawę o ochronie przeciwpożarowej.
Informacja o wynikach kontroli gospodarki finansowej zamówień publicznych przeprowadzonej w Gminie Dłutów
Kontrolę przeprowadzono w drugim półroczu 2002 roku. Rezultaty kontroli ujawniły szczególnie dużą liczbę nieprawidłowości i naruszeń prawa we wszystkich obszarach objętych kontrolą. Wśród stwierdzonych uchybień wymienić należy, przede wszystkim, sporządzanie nierzetelnych dokumentów (protokoły odbioru), zapłatę za niewykonane roboty inwestycyjne, ewidentną "manipulację" przy ocenie ofert złożonych na wykonanie jednego z zadań inwestycyjnych, realizację inwestycji niezgodnie ze zleconym zakresem rzeczowym, zaciąganie przez Zarząd Gminy zobowiązań obciążających budżet z naruszeniem kompetencji Rady Gminy, wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z ewidencją księgową, jak również zaniechanie sporządzenia części wymaganych sprawozdań.
Poniżej zaprezentowano najważniejsze zastrzeżenia dotyczące gospodarki finansowej i zamówień publicznych Gminy Dłutów.
Przeprowadzona kontrola objęła okres od początku 2000 roku do końca półrocza 2002 roku. Wykazała ona szereg nieprawidłowości począwszy od uchybień w unormowaniach wewnętrznych jednostki a skończywszy na procedurach udzielania zamówień publicznych przy realizowaniu inwestycji gminnych.
Nieprzestrzeganie procedur kontroli wewnętrznej spowodowało nie weryfikowanie zadań i obowiązków powierzonych pracownikom zatrudnionym na poszczególnych stanowiskach merytorycznych. Powyższe stało się przyczyną szeregu naruszeń przepisów prawa.
Dokumenty źródłowe przekazywane przez Skarbnika Gminy w zakresie ewidencji księgowej i sprawozdawczości sporządzone były nierzetelnie, a Skarbnik Gminy nie potrafiła wyjaśnić zakresu i treści sporządzonych sprawozdań. Kontrolującym utrudniał pracę brak opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami Zakładowego Planu Kont. Kontrolujący stwierdzili ewidencjonowanie operacji gospodarczych na kontach nie wymienionych w funkcjonującym w jednostce planie kont.
Ponadto w kontrolowanej jednostce nie sporządzono bilansów z wykonania budżetu gminy oraz bilansu dla Urzędu Gminy jako jednostki za 2001 rok, a przedłożone do kontroli sprawozdanie Rb-49 za 2000 rok było niezgodne z ewidencją księgową. Niezgodność ewidencji ze sprawozdawczością dotyczyła również sprawozdań Rb-27 i Rb-28 za 2000 rok oraz Rb-27S i Rb-28S za 2001 rok. Powyższe wskazywało na nieznajomość podstawowych przepisów za zakresu sprawozdawczości. Kontrolującym przedłożono także sprawozdania finansowe, co do których Wójt i Skarbnik Gminy nie byli w stanie stwierdzić czego dotyczą. Wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej wypełniało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 138 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych.
Stan należności i zobowiązań wykazany w bilansach na dzień 31.12.2000 r. i 31.12.2001r. nie był zgodny z ewidencją księgową prowadzoną na kontach zespołu 2. Skarbnik Gminy nie była w stanie udzielić informacji co do źródeł rozbieżności.
Brak weryfikacji zadań powierzonych pracownikom powodował nie stosowanie się do zarządzeń wewnętrznych wydawanych przez Wójta, co zostało wykazane na przykładzie kontroli gospodarki kasowej. Stwierdzono, że druki ścisłego zarachowania wydawane były na podstawie ustnych dyspozycji w sytuacji, gdy regulacje wynikające z zarządzenia Wójta wymagały, aby druki były wydawane przez osobę odpowiedzialną na podstawie zlecenia podpisanego przez osobę upoważnioną przez kierownika. W jednostce żaden pracownik nie został pisemnie upoważniony do prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania, które przechowywane były w sposób niewłaściwy tj. w zamykanej, zwykłej, starej szafie, do której można było łatwo się dostać, gdyż jej tylna część jest wyrwana, a pomieszczenie, w którym znajdowała się szafa nie posiadało żadnych zabezpieczeń.
Ponadto ustalono, że pobierane przez pracowników zaliczki w rzeczywistości miały charakter nie oprocentowanych pożyczek.
Podstawowymi dochodami własnymi gmin są podatki i opłaty lokalne dlatego gminy winny zwracać szczególną uwagę na prawidłowość ich wyliczania oraz windykację zaległości. Czynności kontrolne przeprowadzone w Urzędzie Gminy Dłutów wykazały istotne zaniechania co do terminowości podejmowania działań windykacyjnych.
W odniesieniu do procedur sprzedaży nieruchomości nie stosowano lub niewłaściwie stosowano przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 roku w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, dotyczących między innymi: obowiązku sporządzania i wywieszania wykazów nieruchomości oraz ogłoszeń o przetargu, określenia terminu wniesienia wadium, obowiązku zawiadamiania nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, pomimo braku przesłanek.
Umowy dzierżawy i najmu podpisywane były jednoosobowo przez Wójta Gminy Dłutów, co naruszało zasady reprezentacji określone w art.46 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto stwierdzono nieprawidłowe wyliczenie kwot czynszu oraz nie naliczanie odsetek od nieterminowych wpłat czynszu.
Do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej co uwidacznia się przede wszystkim przez realizowanie inwestycji, dlatego też największe kwoty wydatkowane były w tym właśnie zakresie.
Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom społeczności lokalnej, Gmina Dłutów podjęła się wykonania następujących inwestycji: budowa kanalizacji sanitarnej, budowa instalacji wodno–kanalizacyjnej, modernizacja Szkoły Podstawowej i Gimnazjum, remont dróg.
Niestety, przy realizacji przedmiotowych inwestycji nastąpiło naruszeń obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzono nie stosowanie bądź niewłaściwe stosowanie procedur wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych, nieprawidłowy i nierzetelny nadzór nad realizacją zadań inwestycyjnych, niezgodne ze stanem faktycznym odbieranie wykonywanych na rzecz gminy robót budowlanych, dostaw i usług, dokonywanie zapłaty za wykonane roboty przed ich protokolarnym odbiorem, nie naliczanie kar umownych w przypadku nieterminowego wykonania przedmiotu umowy, nie sporządzanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nie rozliczanie zakończonych inwestycji i nie przyjmowanie ich na stan środków trwałych, wykonanie innego zakresu prac niż wynikało to z zawartej umowy.
W odniesieniu do jednego z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego stwierdzono "ewidentny" wybór oferty, która zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi w specyfikacji nie była ofertą najkorzystniejszą.
Oferty złożone w przetargu na wykonanie sieci wodociągowej zostały ocenione w sposób sprzeczny z kryteriami oceny zawartymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (pkt 14.2), ponieważ wszyscy oceniani oferenci zrealizowali w ciągu ostatnich trzech lat dwa obiekty o podobnym charakterze jak przedmiotowe zamówienie. W związku z powyższym powinni oni otrzymać - za kryterium przygotowanie fachowe (techniczne) oferenta - maksymalną liczbę punktów. Stosownie do zapisów dokonanych w kartach indywidualnej oceny ofert stwierdzono, że członkowie komisji zaniżyli punktację w stosunku do dwóch ofert oznaczonych numerami 2 i 5, powodując tym samym zniekształcenie wyników postępowania. Zwycięska oferta nr 4 uzyskała za kryterium cenowe po 52,31 punktu (łącznie 156,93 punkty), za kryterium wiarygodność ekonomiczna dwa razy po 19 i raz 20 punktów (łącznie 58 punktów), za kryterium przygotowanie fachowe po 20 punktów (łącznie 60 punktów), w sumie daje to wynik 274,93 punkty. Oferta nr 2, która zawierała najniższą cenę otrzymała odpowiednio: za pierwsze kryterium po 60 punktów (łącznie 180 punktów), za drugie kryterium po 14 punktów (łącznie 42 punkty), za trzecie kryterium dwa razy po 15 punktów i raz 16 punktów (łącznie 46 punktów), co w efekcie daje 268 punktów. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, że wykonawca, który złożył ofertę nr 2 zrealizował w ciągu ostatnich trzech lat dwa obiekty o charakterze podobnym do przedmiotowego zamówienia, powinien stosownie do warunków określonych w specyfikacji uzyskać za trzecie kryterium maksymalną ilość punktów tzn. 60 (3 x po 20 punktów), co oznacza, że wynik oferty nr 2 powinien wynieść 282 punkty. Z przedstawionego wyliczenia wynika, że przy zastosowaniu prawidłowego sposobu oceny ofert, zgodnego z zasadami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia - najwyższą ilość punktów powinna otrzymać oferta nr 2 (posiadająca jednocześnie najniższą cenę), którą w takiej sytuacji należało wybrać jako najkorzystniejszą.
Opisane nieprawidłowości wskazują na możliwość zaistnienia sytuacji o charakterze korupcjogennym.
Szereg nieprawidłowości stwierdzono również w zakresie wydatków na podróże służbowe pracowników, w tym Wójta Gminy oraz na podróże służbowe radnych.
Środki uzyskane z tytułu opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydatkowane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało naruszeniem dyspozycji art. 92 ust.3 ustawy o finansach publicznych (w związku z art.129 ust.1), który stanowi, że w toku wykonywania budżetu dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny.
Wydatki na cele publiczne związane z realizacją zadań Gminy na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych dokonywane były z pominięciem art.118 ustawy o finansach publicznych.
Mienie gminy powinno być prawidłowo ewidencjonowane i inwentaryzowane z częstotliwością wynikającą z ustawy o rachunkowości. W Gminie Dłutów natomiast część mienia nie ujęta została w księgach inwentarzowych Urzędu (np. sprzęt sportowy, telefon komórkowy), a niektóre środki trwałe służyły do prywatnych celów pracowników. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że Wójt Gminy jednoosobowo przekazywał gminne mienie na rzecz innych podmiotów naruszając kompetencje Zarządu wynikające z art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (np. przekazanie telewizora o wartości 980 zł, magnetowidu o wartości 1.020 zł oraz innych przedmiotów nietrwałych o łącznej wartości 59.476,22 zł).
Inwentaryzację w Urzędzie Gminy przeprowadzały osoby które jednocześnie były odpowiedzialne za inwentaryzowane mienie co rzutowało na rzetelność przeprowadzonego spisu z natury. Wyniki ich pracy nie były weryfikowane w konfrontacji z ewidencją księgową, pomimo że zostały wykazane różnice.
Informacja o wynikach kontroli gospodarki finansowej zamówień publicznych przeprowadzonej w Delegaturze Urzędu Miasta Łodzi Łódź – Widzew (w ramach kontroli kompleksowej Miasta)
Przeprowadzona kontrola ujawniła znaczne zaniżenie pobranych kwot dochodów należnych kontrolowanej jednostce. Ustalone okoliczności uzasadniały ponadto wniosek o świadomym działaniu pracowników Delegatury.
Przeprowadzona kontrola dotyczyła między innymi zagadnień prawidłowości ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Czynności kontrolna ujawniły, że w okresie lat 1999 – 2002 opłaty ustalone za zajęcie pasa drogowego na potrzeby tzw. "Autogiełdy" zostały zaniżone o kwotę 2.039.008,84 zł. Wynikało to z zastosowania nieprawidłowych stawek do ustalenia opłaty, z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Z ustaleń kontroli wynikało ponadto, że decyzja o wadliwym naliczaniu wysokości opłat podjęta została świadomie (nie wynikała z błędnej interpretacji przepisów). W dokumentacji kontrolowanej jednostki znajdowała się, bowiem, korespondencja wskazująca na prawidłowy sposób ustalania opłat dla tzw. "autogiełd", w szczególności wyjaśnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Stanowisko GDDP potwierdzone było przez radcę prawnego, zatrudnionego w Delegaturze (opinia na piśmie).
Przeprowadzona przez kontrolujących wizja lokalna na terenie "Autogiełdy" wykazała ponadto, że organizator "Autogiełdy" zajmuje faktycznie większy obszar pasa drogowego niż wynikało to z udzielonego zezwolenia. Informacje uzyskane w Komendzie Miejskiej Policji pozwoliły stwierdzić, że stan taki był trwały. Oznaczało to zaniechanie, przez kontrolowaną jednostkę, jakiegokolwiek nadzoru nad przestrzeganiem warunków udzielonego zezwolenia. Skutkowało to brakiem pobierania należnych Gminie kar za naruszenie warunków zezwolenia (szacunkowo ok. 7.000 zł za jeden dzień "autogiełdy").
W wyniku kontroli ustalono na kolejne okresy stawkę opłat za zajęcie pasa drogowego na potrzeby "Autogiełdy" w prawidłowej wysokości oraz podjęto działania w celu ustalenia zgodnej z przepisami opłaty za lata 1999–2002.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Gminie Rząśnia
Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości związane z realizacją inwestycji drogowych wskazywały na prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa. Naruszenia ujawniono w związku z kontrolą dotyczącą remontów dróg. Szczegółowa analiza wielu dokumentów, w szczególności, projektów technicznych, specyfikacji odbioru robót, dzienników budowy pozwoliła wykazać wydatkowanie środków za prace, które nie miały miejsca.
Kontrolujący ustalili, że w ramach umowy zawartej w dniu 30 sierpnia 1999 roku zlecono modernizację drogi gminnej w miejscowości Żary, polegającą w szczególności na:
- wykonaniu warstwy wyrównawczej z tłucznia kamiennego grubości 10 cm
na powierzchni 3.282 m2,
- wykonaniu warstwy ścieralnej z masy mineralno asfaltowej grubości 4 cm
na powierzchni 3.300 m2.
Wykonanie powyższych robót znalazło potwierdzenie w zapisach dziennika budowy nr 205/99 prowadzonego dla przedmiotowego zadania.
W przypadku robót dodatkowych kontrolujący ustalili, że ich wykonanie nie zostało potwierdzone w zapisach dziennika budowy, zarówno przez kierownika budowy, jak i inspektora nadzoru. Grubość wykonanej warstwy podbudowy wykazana w obmiarze wykonanych robót odpowiadała grubości warstwy przewidzianej do wykonania w ramach umowy z dnia 30 sierpnia 1999 roku.
Z powyższego wynikało, że roboty dodatkowe zlecone w dniu 30 sierpnia 1999 roku nie zostały wykonane, a tym samym Gmina zapłaciła wykonawcy za roboty, które nie miały miejsca (kwota 12.877,96 zł).
Ponadto w dniu 30 sierpnia 1999 roku Gmina zawarła umowę z Przedsiębiorstwem Robót Drogowo Mostowych z R. dotyczącą robót budowlanych na drodze gminnej we wsi Gawłów, polegających na wykonaniu nawierzchni bitumicznej grubości 4 cm na powierzchni 8.100 m2. W dniu 22 sierpnia 1999 roku – B.G. inspektor nadzoru (faktycznie zatrudniona dopiero na podstawie umowy zlecenia z dnia 12 października 1999 roku) skierowała do Wójta Gminy wniosek o wykonanie robót dodatkowych polegających na zwiększeniu o 1 cm grubości warstwy jezdnej z masy mineralno- asfaltowej na pow. 4.800 m2. Zarząd Gminy w Rząśni w dniu 30 sierpnia 1999 roku zlecił wykonanie ww. robót dodatkowych. Przyjęcie zlecenia do realizacji potwierdził P.G. wiceprezes Zarządu - zastępca dyrektora Przedsiębiorstwa z R.
Z ustaleń kontroli wynikało, że w dzienniku budowy nr 206/00 prowadzonym dla przedmiotowego zadania kierownik budowy oraz inspektor nadzoru potwierdzili wykonanie warstwy ścieralnej z masy asfaltowej o grubości 4 cm, a zatem zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 30 sierpnia 1999 roku.
Z treści zapisów dokonanych w ww. dzienniku budowy wynikało, że roboty wykonywano w okresie 11-14 października 1999 roku. Wykonanie robót potwierdzono również w protokole odbioru robót, z którego wynikało, m.in., że przedmiot odbioru oddano do użytku.
Kontrola wykazała ponadto, że realizację robót polegających na ułożeniu nawierzchni na drodze gminnej w miejscowości Gawłów odnotowano także w dzienniku budowy nr 80/99 prowadzonym dla inwestycji pn. modernizacja drogi gminnej Biała–Lipiny. Z zapisów dokonanych w powyższym dzienniku budowy wynikało, że wykonano nawierzchnię asfaltową na drodze gminnej w m. Gawłów o grubości 3 cm, a roboty realizowano w terminie 1-14 września 1999 roku. Powyższe potwierdzili kierownik budowy i B.G. – inspektor nadzoru.
Powyższe wskazuje na nierzetelne prowadzenie dzienników budowy – zawarte w nich zapisy są ewidentnie sprzeczne, a oczywiście niemożliwym było wykonanie tej samej modernizacji w dwóch różnych terminach
Z ustaleń kontrolujących wynikało, że roboty dodatkowe zlecone w dniu 30 sierpnia 1999 roku nie zostały wykonane, a tym samym Gmina zapłaciła wykonawcy za roboty, które nie miały miejsca (kwota 24.143,72 zł).
W dniu 21 czerwca 1999 roku zawarta została umowa z PRDM z R. Przedmiotem umowy było wykonanie robót budowlanych polegających na modernizacji drogi gminnej Biała-Lipina.
Kontrolujący ustalili, że wykonanie robót objętych umową potwierdzone zostało w protokole odbioru z dnia 31 sierpnia 1999 roku, z którego wynikało, że wybudowana droga oddana została do użytku. Ponadto przebieg robót realizowanych w ramach ww. umowy, w okresie 23 czerwca 1999 roku – 20 lipca 1999 roku, odnotowano w dzienniku budowy nr 80/99 prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji. Według protokołu odbioru robót z października 1999 roku wykonawca wykonał roboty dodatkowe, których wartość stanowiła kwotę 3.003,25 zł.
W toku kontroli stwierdzono, że w dniu 14 czerwca 1999 roku, tj. przed podpisaniem umowy z wykonawcą robót, inspektor nadzoru skierowała do Zarządu Gminy wniosek o wykonanie robót dodatkowych polegających na wykonaniu nawierzchni mineralno-asfaltowej o grubości 4 cm na powierzchni 185,5 m2. Wykonanie ww. robót Zarząd Gminy zlecił w dniu 21 czerwca 1999 roku. Przyjmujący zlecenie zastępca prezesa Zarządu PRDM zobowiązany został do rozliczenia robót dodatkowych kosztorysem powykonawczym.
Wykonanie powyższych robót nie zostało potwierdzone w prowadzonym dzienniku budowy, również z obmiaru wykonanych robót wynikało, że zakres wykonanych prac obejmował wyłącznie roboty będące przedmiotem umowy z dnia 21 czerwca 1999 roku. Ponadto wykonawca nie sporządził kosztorysu powykonawczego dotyczącego robót dodatkowych.
W świetle powyższych okoliczności brak było podstawy do wypłaty na rzecz wykonawcy robót kwoty 3.003,25 zł za roboty dodatkowe zlecone w dniu 21 czerwca 1999 roku, których wykonanie nie znajduje potwierdzenia w prowadzonej dokumentacji.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej
i zamówień publicznych Miasta i Gminy Zelów
Przeprowadzona kontrola wykazała szereg nieprawidłowości. Najbardziej charakterystyczne związane były z realizacją dochodów podatkowych oraz nierzetelnie prowadzoną ewidencją księgową. W szczególności kontrolowana jednostka, przez cały okres objęty kontrolą, zaniechała ujawniania obciążających ją znacznych kwot zobowiązań wymagalnych.
Kontrola wykazała, że nie wprowadzano bieżąco do ewidencji księgowej (konto 201 – rozrachunki z dostawcami i odbiorcami) otrzymywanych faktur i rachunków za wykonane roboty i usługi. Otrzymane i nie zapłacone faktury oraz rachunki wprowadzane były do ewidencji konta 201 (Ma) na koniec danego roku jednym zapisem. Działanie takie stanowiło naruszenie art.20 ust.1 ustawy o rachunkowości, który - według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2001 roku - stanowił, że do ksiąg rachunkowych miesiąca należy wprowadzić, w postaci zapisu, każdą operację gospodarczą, która nastąpiła w tym miesiącu. Jednostka naruszyła również obowiązek rzetelnego i bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Zgodnie z art.24 ust.2 ustawy o rachunkowości księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Stosownie do art.24 ust.5 pkt 1 powołanej ustawy księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli pochodzące z nich informacje umożliwiają sporządzenie w terminie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań. ?Opisany sposób ewidencji uniemożliwiał prawidłowe sporządzanie sprawozdań budżetowych (miesięcznych, kwartalnych) w zakresie zobowiązań jednostki (w tym zobowiązań wymagalnych). Podkreślić należy, że zgodnie z art.4 ustawy o rachunkowości jednostki obowiązane są stosować określone ustawą zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową.
Kontrolujący stwierdzili, że w składanych przez jednostkę sprawozdaniach nie były wykazywane zobowiązania wymagalne – wynikające z nieterminowego regulowania wystawianych przez dostawców i wykonawców faktur. Obowiązki gmin w tym zakresie regulowane były w okresie objętym kontrolą przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2000 roku w sprawie zasad i terminów sporządzania sprawozdawczości budżetowej jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 16, poz. 209), a następnie przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 24, poz. 279). Zgodnie z unormowaniami zawartymi w powołanych rozporządzeniach przez zobowiązania wymagalne należy rozumieć wszystkie bezsporne zobowiązania wynikające z ewidencji księgowej, obciążające budżet, których termin zapłaty minął przed upływem danego okresu sprawozdawczego, a nie są one przedawnione ani umorzone.
Według ustaleń kontrolujących kwoty zobowiązań wymagalnych wynosiły:
- na dzień 31 grudnia 2000 roku 301.052,22 zł
- na dzień 31 grudnia 2001 roku 283.224,29 zł
- na dzień 31 marca 2002 roku 155.920,94 zł
W konsekwencji kwoty zobowiązań wymagalnych nie były ujmowane w ogólnej kwocie długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, co prowadziło do nieprawidłowego ustalenia wskaźnika poziomu zadłużenia, określonego w art.114 ustawy o finansach publicznych (kwota długu jednostki na koniec roku do kwoty wykonanych dochodów). Dodatkowo kontrolujący ustalili także, że do obliczenia kwoty długu przyjmowano wartość odsetek od zaciągniętych pożyczek i kredytów, co było niezgodne z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oraz kwoty przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji (Dz. U. nr 109, poz. 1244), stosownie do którego wartość zaciągniętych kredytów i pożyczek oblicza się według wartości nominalnej, rozumianej jako kwota świadczenia głównego z tytułu zaciągniętej pożyczki lub kredyt, należna do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
Kwot zobowiązań wymagalnych nie ujawniono także w uchwałach budżetowych (w załączniku dotyczącym zobowiązań gminy w pozycji "zobowiązania wymagalne obciążające budżet" wskazywano 0).
Kontrolujący ustalili, że z tytułu nieterminowych płatności wystawianych faktur Miasto nie zapłaciło odsetek karnych.
Kontrola zagadnień z zakresu pobierania dochodów podatkowych wykazała, że jeden z podatników - Przedsiębiorstwo K. - nie złożył deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości na 2001 rok - w odniesieniu do dzierżawionego na podstawie umowy z dnia 25 sierpnia 1998 roku majątku, obejmującego budowle służące działalności gospodarczej zawiązanej z zaopatrzeniem w wodę i oczyszczaniem ścieków. Budowle takie do 2000 roku objęte były na podstawie art.7 ust.1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwolnieniem w zakresie podatku od nieruchomości. Zwolnienie to zostało zniesione poczynając od 2001 roku - na mocy zmian ww. ustawy wprowadzonych ustawą z dnia 13 października 2000 roku o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 95, poz.1041). Deklaracje podatkowe w omawianym zakresie złożone zostały na 2001 rok przez Gminę Zelów (podpisy na deklaracjach składali Burmistrz i Skarbnik Miasta). Zadeklarowana kwota podatku (po korektach 215.045 zł) została przekazana z wydatków budżetu Miasta Zelów i wpłynęła na dochody podatkowe.
Obowiązek podatkowy w odniesieniu do wskazanych budowli, wydzierżawionych Przedsiębiorstwu na podstawie umowy obciążał właśnie przedmiotowe Przedsiębiorstwo – w oparciu o art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Obowiązek podatkowy wynika z ustawy i nie może być modyfikowany postanowieniami umownymi. W odniesieniu do osób prawnych - podatników podatku od nieruchomości - zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (patrz. art.21 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych osoby prawne składają, w terminie do dnia 15 stycznia, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy oraz wpłacają obliczony w deklaracji podatek – bez wezwania – na rachunek budżetu właściwej gminy za poszczególne miesiące, w terminie do dnia 15 każdego miesiąca.
W omawianym stanie faktycznym Miasto Zelów uiściło podatek od nieruchomości za zobowiązanego podatnika, będącego przedsiębiorcą (podmiotem gospodarczym). Działanie takie nie miało podstaw prawnych w obowiązujących przepisach i prowadziło do przysporzenie korzyści finansowych wskazanemu przedsiębiorcy.
Podkreślić należy również, że warunki dopuszczalności i zasady udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców określone zostały w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. nr 60, poz. 704 z późn. zm.), która to ustawa w tym wypadku nie była stosowana.
Informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej w ZOZ SW "PLMA" w Łodzi
Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w 2002 roku przeprowadziła kontrolę w samodzielnym publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych "PLMA" w Łodzi.
Tematyka kontroli obejmowała, między innymi, następujące zagadnienia:
- sprawy organizacyjne i unormowania wewnętrzne,
- ewidencję księgową,
- rozrachunki i roszczenia,
- wydatki na zakup dostaw i usług,
- przestrzeganie ustawy o zamówieniach publicznych,
- wydatki z tytułu podróży służbowych odbywanych na terenie kraju,
- wydatki osobowe,
- zawieranie umów zleceń,
- gospodarkę składnikami majątkowymi ZOZ.
Dokonane przez inspektorów kontroli, czynności kontrolne w Zespole Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych "PLMA" w Łodzi i stwierdzone w wyniku powyższego nieprawidłowości, ich charakter, waga oraz zakres, wskazują na istotne naruszenia zasad prowadzenia gospodarki finansowej w kontrolowanej jednostce – za co odpowiedzialność ponoszą jej dyrektor, główny księgowy oraz kierownik Działu Eksploatacji.
Bardzo liczne nieprawidłowości w zakresie rachunkowości skutkowały naruszeniem obowiązku jasnego i rzetelnego przedstawiania sytuacji majątkowej i finansowej jednostki.
Obowiązujące w ZOZ "PLMA" unormowania wewnętrzne (instrukcje, regulaminy, itp.) nie zostały zaktualizowane i dostosowane do zmieniających się warunków funkcjonowania ZOZ oraz przepisów prawnych. Działające mechanizmy kontroli wewnętrznej nie zapewniały prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej oraz udzielania zamówień publicznych. Dotyczyło to, w szczególności, gospodarki materiałowej; udzielania zamówień publicznych na roboty, dostawy i usługi; przychodów i rozchodów środków pieniężnych; rozliczeń kosztów krajowych podróży służbowych; dokumentowania zawieranych umów zleceń i umów o dzieło; systemu ochrony mienia - ze wskazaniem osób odpowiedzialnych za ochronę poszczególnych składników majątku oraz gospodarki środkami trwałymi.
Szereg stwierdzonych uchybień wypełniało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dotyczy to naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych oraz zaniechania rozliczenia inwentaryzacji.
Wyniki kontroli wskazują na zaniedbania w sferze gospodarowania składnikami majątkowymi. Polegały one zwłaszcza na braku pełnej ewidencji księgowej majątku i niewykonywaniu wynikających z ustawy o rachunkowości obowiązków w zakresie przeprowadzania ich okresowej inwentaryzacji. Liczne, różnorodne nieprawidłowości dotyczące sposobu wykonywania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, w szczególności polegały na: zastosowaniu niewłaściwego, bądź nie stosowaniu w ogóle trybu udzielania zamówień; nieprzestrzeganiu przepisów regulujących postępowanie w ramach wybranego trybu; a także nieprawidłowym – niezgodnym z przepisami – dokumentowaniem postępowania. Nieprawidłowości występowały także w związku z niezachowaniem dostatecznej staranności przy ustalaniu treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Dotyczyło to zwłaszcza braku właściwego określenia innych niż cena kryteriów wyboru oferenta. Nie sprzyjało to wyborowi najkorzystniejszej oferty. Ponadto w toku postępowania dopuszczano do zmiany kryteriów wcześniej określonych w specyfikacji, z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.
Zawierane z wybranymi oferentami umowy w dość licznych wypadkach odbiegały swoją treścią od treści złożonej oferty, co polegało m.in. na ujmowaniu w nich mniejszego zakresu usług lub robót. Poczynione ustalenia kontrolne dotyczące zawieranych umów [w latach 2000-2001 oraz w I kwartale 2002 roku w Sekcji Służb Pracowniczych zawarto łącznie 437 umów zleceń na różnego rodzaju prace oraz 45 umów o dzieło (dane za rok 2000 i III kwartały 2001 roku). Wszystkie umowy zawarte zostały z pominięciem przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych. Kontrolującym nie przedłożono żadnej dokumentacji potwierdzającej stosowanie przepisów ww. ustawy, w szczególności wypełniającej wymagania wynikające z art.26 ust.1 ustawy o zamówieniach publicznych.
Ustalenia kontrolne wskazują na wyrządzenie szkody w mieniu kontrolowanej jednostki, wynikające z zapłaty za prace, które nie były wykonywane lub były wykonywane przez inne osoby (np. pracowników ZOZ w ramach obowiązków służbowych).
W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez Izbę 15 pracownikom ZOZ "PLMA" wypowiedziano umowę o pracę.
Ustalenia kontroli wskazują także na brak właściwego nadzoru kierowniczego nad pracą podległych służb. Wadliwe funkcjonowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej, które powinny przyczyniać się do zapobiegania realizacji procedur i decyzji niezgodnych z obowiązującymi przepisami, niecelowych i niegospodarnych. Poczynione w wyniku kontroli ustalenia uzasadniają przypuszczenie powstania szkód w majątku kontrolowanej jednostki – w szczególności w wyniku dokonywania zapłat za nie wykonane prace porządkowe i remontowe o łącznej wartości 69.221,04 zł, a także wykorzystywania części zakupionych ze środków publicznych materiałów (np. środki dezynfekujące o wartości 5.673,05 zł nigdy nie były przyjęte i wykorzystywane przez żadne ze schronisk dla bezdomnych im. św. Brata Alberta funkcjonujących na terenie Łodzi), jak również sprzętu medycznego, (m.in.: autoklawu Vacuklaw Melag
o wartości 14.560,00 zł) poza kontrolowaną placówką. Dotyczyło to także nowego zestawu stomatologicznego (fotel i turbina o numerze fabrycznym 391).
W związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, polegającym, m.in., na: poświadczeniu nieprawdy na fakturach dotyczących wykonania prac porządkowych, remontowych i innych; fałszowaniu dokumentów; wypłacie nienależnych świadczeń pieniężnych, wyłudzaniu środków pieniężnych z budżetu ZOZ, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi, materiały z przeprowadzonej kontroli przekazała organom prokuratury i policji celem dokonania dalszych ustaleń w przedmiotowym zakresie.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Gminie Pabianice
W dniach 16.01.2002 r. – 08.03.2002 r., w Gminie Pabianice została przeprowadzona kontrola kompleksowa gospodarki finansowej i zamówień publicznych, przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Kontrolą objęto lata 2000-2001, jednakże w razie konieczności weryfikacji poddano również dokumenty z lat poprzednich i z I kwartału 2002 roku.
Kontrola ta pozwoliła na unaocznienie sposobu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w badanym okresie. W jej wyniku stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących niżej wskazanych zakresów działalności jednostki.
Wprowadzone zmiany do ustawy o finansach publicznych w zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej nie skutkowały w kontrolowanej jednostce stosowaniem procedur zmierzających do wykonywania nadzoru w zakresie gospodarowania środkami publicznymi pod względem legalności, gospodarności i celowości. Pomimo tego, że w jednostce opracowano zasady i tryb przeprowadzania kontroli wewnętrznej w wyżej wskazanym zakresie, obowiązujące od stycznia 2002 roku, to ustalone procedury kontroli nie były zachowywane przez pracowników Urzędu. Ponadto Zarząd Gminy nie dokonywał również kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych przez podległe jednostki organizacyjne.
Warunkiem sine qua non prawidłowego odzwierciedlania operacji finansowych i zdarzeń gospodarczych zachodzących w jednostce samorządu terytorialnego jest opracowanie i przestrzeganie zasad ewidencji księgowej w oparciu o reguły zawarte w ustawie o rachunkowości.
W zakładowym planie kont przyjętym dla Urzędu Gminy Pabianice nie opracowano zasad ewidencjonowania operacji gospodarczych na kontach księgi głównej (ewidencja syntetyczna). Nie opracowano również pełnej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości prowadzonej przy użyciu komputera, w szczególności brak było wykazu programów wraz z pisemnym stwierdzeniem dopuszczenia przez jednostkę każdego nowego lub zmienionego programu do stosowania oraz wykazu zbiorów stanowiących księgi rachunkowe na nośnikach czytelnych dla komputera. Ponadto nie dokonywano wydruków urządzeń księgowych, tj. dziennik główna oraz kartotek kont księgi głównej i kont pomocniczych prowadzonych dla jednostki, a także przy prowadzeniu dzienników częściowych nie sporządzano zestawień ich obrotów za miesiąc. Księgi rachunkowe prowadzone w jednostce nie zapewniały jasnego przedstawienia jej sytuacji majątkowej i finansowej (w kartach dochodów i wydatków prowadzonych w Urzędzie Gminy brak było zapisów charakteryzujących przeprowadzoną operację). Nie potwierdzano prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych stanu aktywów i pasywów jednostki. Prowadzenie ewidencji analitycznej dla środków trwałych, środków trwałych w używaniu oraz wartości niematerialnych i prawnych nie pozwalało na dokonanie uzgodnień z zapisami konta księgi główna w zakresie obrotów i sald. Środki trwałe ujęte w księdze inwentarzowej podzielone były na grupy w sposób niezgodny z obowiązującym podziałem klasyfikacyjnym. Zapisy dokonywane w ewidencji analitycznej prowadzonej dla wartości niematerialnych i prawnych nie były uporządkowane chronologicznie. Ponadto stwierdzono, że ewidencja wartości niematerialnych i prawnych nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu. Niewłaściwe prowadzenie ewidencji analitycznej dla wartości niematerialnych i prawnych nie pozwalało na jasne i rzetelne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej jednostki w tym zakresie. Stwierdzono także nieprawidłową ewidencję na koncie 234 - pozostałe rozrachunki z pracownikami, zaliczek wypłacanych dla osób nie będących pracownikami Urzędu.
Przy rozliczaniu zaliczek przez pracowników Urzędu stwierdzono przypadki nieterminowego ich rozliczania oraz nie pobierania deklaracji zawierających wyrażenie zgody na potrącenie z wynagrodzenia pracownika nierozliczonych w terminie zaliczek, nie przestrzegając tym samym własnych zasad opracowanych w instrukcji obiegu dokumentów. Nierozliczonych zaliczek nie potrącano z wynagrodzenia pracownika, który to obowiązek wynikał również z instrukcji obiegu dokumentów.
Służby finansowe działające w Urzędzie nie dokonywały sprawdzania dowodów księgowych (np.: list płac, poleceń wyjazdu służbowego) pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym. Na większości umów zawieranych na zakup dostaw i usług brak było kontrasygnaty Skarbnika Gminy. Ponadto nieprawidłowo klasyfikowano dochody z tytułu wieczystego użytkowania.
W Urzędzie Gminy Pabianice stwierdzono również uchybienia formalne w zakresie prawidłowości przeprowadzonej inwentaryzacji.
Głównym zarzutem przy realizacji dochodów własnych Gminy Pabianice z tytułu podatków jest nieterminowe prowadzenie przez jednostkę czynności windykacyjnych wobec zaległości podatkowych. W Urzędzie nie dokonywano systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązania pieniężnego. Natomiast wymiar podatków oraz stosowanie ulg uznaniowych nie budziły zastrzeżeń. Należy także skonstatować, że przy sprzedaży nieruchomości gminnych Zarząd Gminy przestrzegał zasad przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo także przebiegała realizacja w zakresie pozostałych dochodów (z tytułu zajęcia pasa drogowego oraz wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych).
Z kolei nieprzestrzeganie zasad wydatkowania środków publicznych skutkowało powstaniem licznych nieprawidłowości.
Najważniejsze niedociągnięcie dotyczyło wydatkowania środków na rzecz jednostek spoza sektora finansów publicznych. Przy udzielaniu przez Gminę dotacji na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w roku 2001 nie stosowano zasad określonych w uchwale Rady Gminy w tym zakresie, co naruszało zasadę jawności finansów publicznych. W konsekwencji stanowiło to czyn wypełniający normę prawną zawartą w art. 138 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych (w dniu 14.10.2002 roku Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Łodzi wymierzyła Wójtowi Gminy i jego zastępcy karę upomnienie za wyżej wskazany czyn).
Dokonując wydatków osobowych w jednym przypadku zawyżono wysokość niektórych składników wynagrodzenia (dodatek funkcyjny i specjalny), czym naruszono zasadę stanowiącą, że pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego umową. Innym istotnym naruszeniem prawa było nie ustalenie warunków przyznawania i wypłacania premii dla pracowników na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Ponadto w wielu przypadkach polecenia wyjazdu służbowego dla pracowników Urzędu Gminy wystawiała Skarbnik Gminy lub Sekretarz Gminy, nie mając stosownego upoważnienia Wójta Gminy. Stwierdzono także przypadki rozliczania kosztów podróży służbowych z wykorzystaniem samochodu własnego pracowników, mimo braku zawarcia umów w tym zakresie.
Z doświadczenia kontrolujących wynika, że wiele problemów jednostkom samorządu terytorialnego przysparza prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Naruszenie zasad i trybu udzielania zamówień publicznych może skutkować poważnymi konsekwencjami w postaci zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W dniu 14.10.2002 r. Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Łodzi ukarała karą upomnienia Wójta Gminy oraz jego zastępcę za naruszenie zasad przy udzielaniu zamówień publicznych wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych, które polegały – w przypadku zamówienia o wartości powyżej 30.000 EURO - przede wszystkim na:
- nie zawarciu w specyfikacji istotnych warunków zamówienia informacji, czy zamierza się zwołać zebranie wykonawców (art. 35 ust. 1 pkt 13 uozp),
- nie żądaniu od wykonawców potwierdzenia spełnienia warunków wymienionych w art. 22 ust. 2 pkt 5 oraz nie wezwaniu oferentów do złożenia oświadczenia o pozostawaniu w stosunku zależności lub dominacji,
- nie odrzuceniu oferty wykonawcy, który nie przedłożył informacji
z Centralnego Rejestru Skazanych w zakresie określonym w art. 19 ust. 1 pkt 4 uozp (art. 27a pkt 2),
- nie doręczeniu wybranemu oferentowi zawiadomienia o wyborze oferty, określającego termin zawarcia umowy (art. 51 ust. 2),
- nie zawarciu z wybranym wykonawcą umowy na prace dodatkowe, mimo, że nie wymagały one zachowania tych samych norm parametrów
i standardów, co prace objęte głównym zamówieniem (71 ust. 1 pkt 5).
Natomiast w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości poniżej 30.000 EURO, w trybie przetargu nieograniczonego zamawiający nie zawarł w ogłoszeniu wszystkich informacji wymaganych art. 30 uozp.
Reasumując można stwierdzić, że na wystąpienie tak wielu nieprawidłowości w kontrolowanej jednostce złożyło się nie tylko nie przestrzeganie przepisów prawa, ale również nie realizowanie przyjętych przez nią uregulowań wewnętrznych. Ewidentnym tego przykładem jest nie dokonywanie kontroli wewnętrznej wydatkowania środków publicznych.
Informacja o wynikach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych Miasta Brzeziny
Ze wszystkich stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości szczególną uwagę należy zwrócić na ustalenia dotyczące zagadnień realizacji dochodów podatkowych i udzielania zamówień publicznych.
W zakresie udzielonych ulg w podatku od nieruchomości (osoby fizyczne i prawne) kontrolujący ustalili, że w 2000 roku podstawę do wydania większości decyzji o umorzeniu zaległości podatkowej lub zaniechaniu poboru podatku stanowiło jedynie podanie lub wniosek złożony przez podatnika. Organ podatkowy nie podejmował niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego był zobowiązany na podstawie przepisu art.122 ustawy Ordynacja podatkowa. Ponadto zgodnie z art.187 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy obowiązany był zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji z 2000 roku o nr 14/2000, 15/2000, 24/2000, 33/00, 34/00, 42/00, 63/00, 51/00, Fn.3110/52/00, 54/00, 61/00, 49/00, wydanych w stosunku do osób fizycznych, Burmistrz Miasta Brzeziny podjął decyzje o umorzeniu zaległości podatkowych lub zaniechaniu poboru podatku, pomimo że podatnicy nie przedstawili dowodów potwierdzających stany faktyczne opisane we wnioskach, a organ podatkowy wbrew postanowieniom art.187 § 1 Ordynacji podatkowej nie zebrał materiału dowodowego w sprawie. W związku z powyższym uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało wskazania dowodów, którym organ podatkowy dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, niezgodnie z przepisem art.210 § 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji organ podatkowy nie wykonał obowiązku wyjaśnienia - na podstawie materiału dowodowego - okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia lub zaniechania poboru podatku, określonych w przepisach Ordynacji podatkowej.
Jeden z podatników, któremu umorzono podatek w kwocie 1.664 zł (decyzja z dnia 30 listopada 2001 roku) w złożonym podaniu swoją argumentację wyraził w następujący sposób "Jednocześnie mając nadzieję na sprawiedliwie i rzeczowe potraktowanie mojego wniosku, pragnę przypomnieć, że firmy działające na terenie naszego miasta otrzymują ulgi w zapłacie podatku od nieruchomości. Licząc na równe traktowanie wszystkich podmiotów gospodarczych pozostaję z szacunkiem"
W decyzjach nr 49/00 z dnia 12 października 2000 roku, 51/00 z dnia 24 października 2000 roku, decyzji oznaczonej Fn.3110/52/00 z dnia 24 października 2000 roku wskazano, że z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony na podstawie art.210 § 5 Ordynacji podatkowej odstąpiono od szczegółowego uzasadnienia decyzji. Jednakże zgodnie z przytoczonym przepisem (art.210 § 5 in fine) nie dotyczy to decyzji wydanej na skutek odwołania bądź, na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku.
Ponadto Burmistrz Miasta Brzeziny posługując się instytucją umorzenia zaległości podatkowej (art.67 § 1 Ordynacji podatkowej), de facto wprowadził zwolnienia podmiotowe w podatku od nieruchomości dla tych podatników, którzy odnowią elewacje w zajmowanych przez siebie budynkach. Obowiązująca w tym zakresie ustawa o podatkach i opłatach lokalnych reguluje tę kwestię odmiennie i kompetencje do uchwalenia zwolnień zastrzega dla rady gminy (art.7 ust.2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych).
W odniesieniu do decyzji wydanych w stosunku do osób prawnych ustalono, że na podstawie decyzji nr 59/00 z dnia 18 grudnia 2000 roku umorzono kwotę 51.879,60 zł podatku od nieruchomości za 1999 rok wraz z odsetkami w stosunku do firmy "F.M." Sp. z o.o. W tym samym dniu wydano w stosunku do tego samego podatnika decyzję nr 58/00 w sprawie umorzenia kwoty 34.984,84 zł za okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 1998 roku wraz z należnymi odsetkami. Podstawą wymienionych decyzji były trzy wnioski złożone przez podatnika w dniu 20 grudnia 2000 roku, tj. dwa dni po dniu wydania decyzji. Ponadto w złożonych przez podatnika wnioskach nie ma żadnych argumentów dotyczących ustawowych przesłanek umorzenia zaległości podatkowej. W związku z powyższym nie wiadomo, czym kierował się organ podatkowy podejmując decyzję o umorzeniu kwoty w łącznej wysokości 86.864,44 zł za lata 1998-1999. Tym bardziej jest to niejasne, że w dniu wydania decyzji wnioski o umorzenie nie zostały jeszcze złożone.
Decyzja nr 1/00 z dnia 7 marca 2000 roku w sprawie umorzenia zaległości dotyczącej podatku od nieruchomości za 1999 rok w kwocie 3.246,75 zł wydana została w stosunku do firmy "F.M." Spółka z o.o. na podstawie podania wniesionego przez firmę "E." Sp. z o.o. Z powyższego wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana z urzędu, bez wniosku podmiotu, na którym ciążył obowiązek podatkowy, niezgodnie z przepisem art.67 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Ponadto w związku z brakiem wniosku firmy "F.M." nie wiadomo, jaki ważny interes podatnika uzasadniał umorzenie zaległości podatkowej i stanowił dla organu podatkowego podstawę wydania decyzji.
W 2000 roku łączna kwota umorzeń w zakresie podatku od nieruchomości (zaniechania poboru) wyniosła kwotę 377.876,92 zł.
W 2001 roku łączna kwota umorzonego podatku od nieruchomości wyniosła kwotę 343.383,83 zł.
W wyniku kontroli udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie międzyszkolnej krytej pływalni stwierdzono w odniesieniu do etapu wyboru oferty co następuje:
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie zawierała, poza podaniem znaczenia (30%), opisu kryterium doświadczenie i wiarygodność, z którego to opisu powinno wynikać jakie istotne elementy będą decydujące przy dokonywaniu oceny. Pozwoliło to także członkom komisji przetargowej na dokonanie, w ramach wskazanego kryterium, ocen o charakterze arbitralnym (patrz. ustalenia poniżej). Należy podkreślić, że pozostawienie tak znaczącego (w zasadzie nieograniczonego) pola swobody w odniesieniu do kryterium o charakterze podmiotowym dawało zamawiającemu możliwość dokonania wyboru oferty w sposób nie podlegający racjonalnej weryfikacji. Opisana sytuacja sprzyjać mogła również pojawieniu się zjawisk o charakterze korupcjogennym. Brak wskazanego opisu kryterium oceny oferty stanowił naruszenie art.35 ust.1 pkt 6 ustawy.
W odniesieniu do dokumentacji dotyczącej etapu oceny złożonych ofert kontrolujący stwierdzili, że członkowie komisji przetargowej dokonując oceny ofert w ramach kryterium doświadczenie i wiarygodność techniczno – ekonomiczna w uzasadnieniu swych decyzji co do ilości przyznanych punktów wskazywali, między innymi, okoliczności związane z terminami płatności, terminem realizacji inwestycji, a także okresami gwarancji i rękojmi. Okoliczności te, mające niewątpliwie istotne znaczenie dla zamawiającego, nie zostały wskazane przez niego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia jako kryteria oceny oferty. Powoływanie ich przy okazji oceny wiarygodności
i doświadczenia oferenta potwierdza tezę o całkowitej dowolności członków komisji przetargowej przy formułowaniu ocen w oparciu o przedmiotowe kryterium.
Przykładowo, przewodniczący komisji przetargowej oceniając kryterium doświadczenie i wiarygodność (w przypadku oferty nr 5) przyznał 1 punkt - uzasadniając swoją decyzję w następujący sposób: "mała wiarygodność kosztorysu ofertowego, wykonanie tylko jednej pływalni, długi termin realizacji". Jeżeli chodzi o termin realizacji to nie był on kryterium podlegającym ocenie, a ponadto oferent zaproponował wykonanie przedmiotu zamówienia w terminie podanym w specyfikacji jako pożądany termin realizacji, tzn. do 31 grudnia 2003 roku. Wykonawca faktycznie wykonał tylko jedną pływalnię, ale stanowiącą część dużego obiektu "Centrum Wychowania Fizycznego i Sportu Uniwersytetu Łódzkiego", o wartości 4.200.000,00 zł. Rzetelne wykonanie pływalni poświadczał list referencyjny zastępcy dyrektora administracyjnego ds. technicznych Uniwersytetu Łódzkiego.
Dodać należy, że wykonanie w ciągu ostatnich trzech lat przynajmniej jednej krytej pływalni zamawiający wskazał jako warunek wymagany od oferentów uczestniczących w postępowaniu, nigdzie natomiast nie wyjaśnił, że ilość wykonanych pływalni brana będzie pod uwagę na etapie oceny ofert.
Firma "Ch." wykonała również szereg innych inwestycji o dużych wartościach, np. adaptacja, modernizacja, przebudowa obiektów dla jednej z prokuratur o wartości 11.000.000,00 zł. List referencyjny zastępcy prokuratora w Ł. potwierdzał sprawne wykonywanie prac budowlanych, jakość nie budzącą zastrzeżeń, dotrzymywanie uzgodnionych terminów.
Podobnie jak przewodniczący komisji przetargowej na małą wiarygodność kosztorysu ofertowego firmy "Ch." w stosunku do kosztorysu inwestorskiego wskazali również dwaj inni członkowie komisji przetargowej przyznając ofercie nr 5 po 3 punkty, podczas gdy zaproponowana cena wynikała z kosztorysu zawierającego wszystkie elementy składające się na przedmiot zamówienia i była wiążąca dla oferenta. Ponadto zamawiający zastrzegł w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (pkt IX, ppkt 4), że oferta musi zawierać ostateczną cenę ryczałtową, która nie podlega waloryzacji, zgodną z kosztorysami ofertowymi, co stanowiło zabezpieczenie przed możliwością próby podwyższenia ceny po udzieleniu zamówienia.
Wydaje się, że przedstawiciele zamawiającego nie brali pod uwagę omawianej oferty, gdyż w dniu 12 czerwca 2001 roku dokonali wizji lokalnej basenów wykonanych przez dwóch oferentów – "M." S.A. i "B." S.A., natomiast nie sprawdzili wykonania hali sportowej z basenem UŁ, pomimo znacznej różnicy w cenie pomiędzy ofertami (oferta nr 5 "Ch." zawierała najniższą cenę). Z wizji lokalnej sporządzono notatkę, w której powołano się na informacje uzyskane od inwestora bezpośredniego dotyczące nierzetelnego wykonania robót przez firmę "M." (dotyczyło zespołu basenowo-rekreacyjnego w Warszawie). Do notatki nie załączono żadnych dokumentów potwierdzających zawarte tam informacje i wnioski. Notatka dotyczyła trzech obiektów na terenie Warszawy, co przesądza, że dokonana wizja lokalna musiała mieć niezwykle powierzchowny charakter. Jednocześnie należy wskazać, że w dokumentacji dotyczącej omawianego postępowania znajduje się referencja wystawiona przez inwestora ww. obiektu firmie "M.", zawierająca całkowicie odmienne wnioski od zawartych w notatce służbowej (mowa, m.in., o rzetelności wykonawcy, wprowadzaniu nowoczesnych rozwiązań technicznych, wysokiej jakości wykonanych robót).
Dokonując oceny firmy "M." członkowie komisji przetargowej powoływali się na ustalenia zawarte w notatce służbowej, co w kontekście poczynionych wyżej uwag wydaje się dalece niezrozumiałe. Przyjęcie wniosków zawartych w notatce (określonej jako notatka z wizji lokalnej), dotyczących jednego tylko obiektu, jako istotnej podstawy oceny doświadczenia i wiarygodności ekonomiczno-technicznej dużej firmy budowlanej wydaje się działaniem mało racjonalnym i budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności pracy komisji przetargowej.
Komisja przetargowa za najkorzystniejszą uznała ofertę firmy "B." S.A. – cena 5.598.977,34 zł. Cena oferowana przez firmę "M." wynosiła 5.494.388,28 zł, a przez firmę "Ch." – 4.848.862 zł.
Zamawiający zastosował odmienny niż opisany w specyfikacji sposób obliczania ceny oferty. Specyfikacja przewidywała, bowiem, że kryterium ceny będzie punktowane wg wzoru: cena najniższa dzielona przez cenę badaną x 10 punktów x 70%, a kryterium doświadczenie i wiarygodność techniczno-ekonomiczna – maksymalna ilość punktów 10, przyznana wg indywidualnej oceny każdego z członków komisji w skali od 1 do 10. Wynik dla danego oferenta miał wynikać ze średniej arytmetycznej ocen indywidualnych x 30%. Łącznie można było więc uzyskać 10 punktów (cena – maksymalnie 1 x 10 pkt x 70% = 7 pkt, doświadczenie 5 członków komisji x 10 = 50 : 5 = 10 x 30% = 3 pkt). Oceny poszczególnych ofert przedstawiały się następująco: nr 1) 5,81 i 7,5 (łącznie 25) = 13,31, nr 2) 6,16 i 11,1 (łącznie 37) = 17,26, nr 3) 5,88 i 13,2 (łącznie 44) = 19,08, nr 4) 6,09 i 15 (łącznie 50) = 21,09, nr 5) 7 i 5,1 (łącznie 17) = 12,1. Komisja przetargowa zamiast zgodnie ze specyfikacją uśrednić punkty przyznane przez jej członków za kryterium doświadczenie i wiarygodność, pomnożyła sumę tych punktów przez odpowiednią wagę procentową. W efekcie za wiarygodność można było uzyskać maksymalnie 15 punktów, a za cenę 7 punktów.
PRZYPISY
(1) Ustalenia kontroli zawarte zostały w „Informacji o wynikach kontroli zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego”,
NIK Warszawa, kwiecień 2003, nr ewid. 18/2003/P/02/108KAP.