Gm. Dłutów - Kontrola doraźna przeprowadzona w I półroczu 2003 roku.
XMLTreść
Łódź, dnia 17 lipca 2003 r.
Pani
Barbara Szymańska
Wójt Gminy Dłutów
WK-0915/40/2003
Na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) informuję Panią Wójt, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej Gminy Dłutów. Kontrolą objęto zagadnienia związane z funkcjonowaniem Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz z zawarciem i wykonaniem umowy nr 66/A/99 dotyczącej modernizacji kotłowni oraz sieci co i cwu w budynku szkoły w Dłutowie. Przeprowadzone czynności kontrolne, obejmujące okres lat 1999 – 2002, wykazały szereg uchybień i rażących naruszeń prawa. Odpowiedzialność za prowadzenie gospodarki finansowej ponosił w we wskazanym okresie Zarząd Gminy, którego przewodniczącym był Wójt Gminy Pan Czesław Dzierżawski. Ujawnione nieprawidłowości, ich charakter oraz zakres, wskazują na naruszenie zasady gospodarności w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej. Z uwagi na ograniczone kompetencje kontrolne RIO w Łodzi nie mogła jednakże poczynić szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie. Wyniki kontroli uzasadniają także wniosek o możliwości zaistnienia w kontrolowanej jednostce zjawisk o charakterze korupcjogennym.Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały co następuje.
W zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez Zakład Gospodarki Komunalnej
1. Obsługa finansowo – księgowa zakładu prowadzona była przez służby finansowe Urzędu Gminy. Kontrolująca stwierdziła, że kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej nie przekazał nikomu odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do wymogów wynikających z art.4 ust.4 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. nr 121, poz. 501 z późn. zm.) – według stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2002 roku, zagadnienie to unormowane jest w art.4 ust.5 ww. ustawy.
2. Zakład Gospodarki Komunalnej nie posiadał inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wraz urządzeniami (np. hydranty, zasuwy) dla siedmiu miejscowości.
3. W oparciu o analizę bilansów zużycia wody za lata 2000 – 2002 kontrolująca stwierdziła rosnącą ilość strat wody w sieci. W 2000 roku ilość strat wody w sieci ogółem wynosiła 34.496 m3 , a w 2002 roku 59.505 m3. Zakład Usług Komunalnych nie podejmował działań kontrolnych mających na celu ustalenie przyczyn tak istotnego wzrostu strat, w szczególności nie kontrolowano czy nie miały miejsca sytuacje nielegalnego poboru wody, czy też pominięcia wodomierzy lub urządzeń pomiarowych. Brak działań kontrolnych dotyczył także nielegalnego odprowadzania ścieków.
4. Kontrolująca stwierdziła, że nie wszyscy odbiorcy wody posiadali aktualne umowy zawarte na dostawę wody i odbiór ścieków.
W zakresie wykonania modernizacji systemu grzewczego oraz termomodernizacji budynku Szkoły
1. W okresie poprzedzającym modernizację systemu grzewczego budynki szkół (Szkoła Podstawowa, Gimnazjum) ogrzewane były ciepłem z kotłowni węglowej (do sezonu grzewczego 1999/2000). W wyniku kontroli ustalono, że Dyrektor Szkoły nie ustaliła norm zużycia opału do pieców c.o. (węgiel, koks). Według pisemnego wyjaśnienia Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Dłutowie prowadzone były w tym okresie kontrolki codziennego zużycia paliwa, ale dokumenty te zaginęły. Brak ustalenia norm zużycia opału, jak również brak podstawowej dokumentacji w zakresie faktycznego zużycia opału uniemożliwił kontrolującej szczegółowe zbadanie przedmiotowych zagadnień.
2. W książce środków trwałych Urzędu Gminy nie ujęto pieca centralnego ogrzewania, znajdującego się w pomieszczeniu kotłowni Urzędu. Piec ten nie został także objęty przeprowadzonymi na koniec 1998 roku i 1999 roku inwentaryzacjami (nie spisano go na arkuszach spisu z natury), co wskazuje na nierzetelne (niezgodne ze stanem faktycznym) przeprowadzenie czynności spisowych. Przeprowadzona w powyższych latach inwentaryzacja nie objęła pozostałości węgla (materiały) na koniec roku, co stanowiło naruszenia art.26 ust.1 pkt 1 ustawy o rachunkowości. W Urzędzie Gminy brak było dokumentacji dotyczącej demontażu pieca i przekazania go do Przedszkola w Dłutowie. Z dokonanych czynności kontrolnych wynikało, że piec c.o. z Urzędu Gminy użytkowany jest obecnie przez Przedszkole w Dłutowie.
3. W dniu 15 sierpnia 1999 roku (aneksem z dnia 22 stycznia 2001 roku zmieniono datę zawarcia umowy na dzień 23 września 1999 roku) zawarta została umowa nr 66a/99 między Gminą Dłutów a Regionalną Agencją Poszanowania Energii S.A., w Łodzi, na mocy której Gmina zleciła Agencji wykonanie dokumentacji technicznej dla kotłowni i sieci co, cwu w Szkole w Dłutowie oraz wykonanie kotłowni olejowej i wymienionych sieci, a następnie eksploatację systemu ciepłowniczego Szkoły. Termin realizacji prac ustalono na dzień 15 lutego 2000 roku. Ponadto zleceniobiorca zobowiązał się do termomodernizacji budynku szkolnego ze środków uzyskanych z eksploatacji kotłowni olejowej oraz z innych pozyskanych środków. Wartość inwestycji strony ustaliły na kwotę 180.000 zł (według audytu energetycznego). Spłata należności następować miała poprzez zapłatę miesięcznych rat. Wysokość rat miała być waloryzowana corocznie o wskaźnik inflacji. Umowę zawarto na okres 8 lat. Oświadczenia woli w imieniu Gminy złożyli Pan Czesław Dzierżawski – Wójt Gminy i Pani Grażyna Maślanka – Zastępca Wójta Gminy.
Kontrolująca ustaliła, że na zawarcie umowy, w trybie zamówienia z wolnej ręki, zgodę wyraził Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została w dniu 16 września 1999 roku (decyzja nr ZT/9531/99). Decyzja ta uchylona została decyzją Prezesa UZP z dnia 9 stycznia 2001 roku, nr ZD/293/01, wydaną po wznowieniu prawomocnie zakończonego postępowania. O ponowne rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia 25 stycznia 2001 roku, wystąpił Wójt Gminy Dłutów. W rezultacie rozpoznania przedmiotowego wniosku Prezes UZP decyzją z dnia 23 lipca 2001 roku, sygn. ZT/9404/01, zatwierdził wybór trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki na modernizację kotłowni i instalacji c.o. w Szkole Podstawowej w Dłutowie.
W dniu 10 listopada 1999 roku do umowy nr 66a/99 strony wprowadziły zmiany rozszerzające zakres zleconych robót i zwiększające wysokość wynagrodzenia. Dodatkowe prace obejmowały wykonanie projektu technicznego sieci ciepłowniczej do budynków Urzędu Gminy i Domu Nauczyciela, podłączenie i modernizację systemu ciepłowniczego w Domu Nauczyciela i Urzędzie Gminy, wykonanie instalacji co i cw w nowej części szkoły, wykonanie instalacji sanitarnych w pomieszczeniach szkoły i wykonanie projektu powykonawczego modernizowanej kotłowni. Orientacyjny koszt robót określono na 100.000 zł, ustalając wstępnie wydłużenie czasu spłaty należności do 10 – 12 lat. Aneks w imieniu Gminy podpisali Pan Czesław Dzierżawski – Wójt Gminy i Pani Grażyna Maślanka – Zastępca Wójta Gminy.
W dniu 8 grudnia 2000 roku wprowadzono kolejną zmianę do ww. umowy, ustalając, że umowa obowiązuje do dnia 31 października 2002 roku.
Kontrolująca ustaliła, że Agencja Poszanowania Energii na podstawie zawartej umowy wykonała prace związane z modernizacją systemu ciepłowniczego oraz termomodernizacją budynku Szkoły Podstawowej (stary budynek).
W związku z upływem terminu obowiązywania umowy Agencja Poszanowania Energii wystąpiła do Gminy Dłutów o zwrot poniesionych nakładów, wystawiając w dniu 21 października 2002 roku fakturę nr 0277/10/02/FVS na kwotę 809.524,90 zł brutto tytułem sprzedaży środka trwałego i odkupienia praw do zarządzania i eksploatacji kotłowni w Szkole w Dłutowie.
W odniesieniu do ww. ustaleń faktycznych stwierdzić należy co następuje:
- decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, zezwalająca na udzielenie zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki, wydana została w oparciu o art.71 ust.1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych. Zgodnie z punktem 3 przesłanką udzielenia zamówienia z wolnej ręki był szczególny rodzaj dostaw, usług lub robót budowlanych, ze względu na co można je uzyskać tylko od jednego dostawcy lub wykonawcy. Punkt 6 zawierał natomiast przesłankę zgodnie, z którą tryb zamówienia z wolnej ręki był dopuszczalny ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć, w sytuacji konieczności natychmiastowego wykonania zamówienia. Wątpliwości budzi spełnienie tych przesłanek w badanym stanie faktycznym. Zlecone roboty budowlane nie cechowały się żadnym szczególnym charakterem. Z zawartej umowy wynikało ponadto, że termin modernizacji kotłowni wyznaczono na dzień 15 lutego 2000 roku, a więc już pod koniec sezonu grzewczego. W sezonie grzewczym uruchomiono jeden ze znajdujących się w kotłowni Szkoły pieców węglowych,
- umowa nr 66a/99 zawarta została na okres 8 lat, co stanowiło naruszenie art.73 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zawarcie umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na okres dłuższy niż trzy lata wymagało wcześniejszej zgody Prezesa UZP (w wyniku zmiany umowy skrócono termin jej obowiązywania do trzech lat),
- umowa nr 66a/99, na mocy której Gmina Dłutów zaciągnęła zobowiązania z tytułu realizacji inwestycji zawarta została bez stosownego upoważnienia Rady Gminy. Rada Gminy nie podjęła w przedmiotowej sprawie uchwały dotyczącej zaciągnięcia zobowiązania w zakresie podejmowanych inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę gminy – w oparciu o art.18 ust.2 pkt 9 lit „e” ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Jednocześnie uchwała budżetowa przyjęta na 1999 rok nie zawierała w swej treści wieloletniego programu inwestycyjnego, o którym mowa w art.110 ustawy z dnia 26 listopada 1990 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. nr 15, poz. 148). Stosownie do powołanego unormowania uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Wobec braku wskazanej uchwały Rady Gminy podjętej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, jak również wieloletniego programu inwestycyjnego, zaciągnięcie zobowiązania nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia dla organu wykonawczego w tym zakresie,
- ww. umowa nie została kontrasygnowana przez Skarbnika Gminy, co stanowiło naruszenie art.46 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej,
- rozszerzenie, na mocy aneksu z dnia 10 listopada 1999 roku, zakresu zleconych prac, o wartości ok. 100.000 zł, nastąpiło bez zastosowania procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych. W szczególności zakresu tego nie dotyczyła zgoda Prezesa UZP na zawarcie umowy w trybie zamówienia z wolnej ręki. Opisane działanie zamawiającego naruszało art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zamówienie publiczne może być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie,
- w związku z zawartą umową (§ 2) Agencja Poszanowania Energii wykonała roboty związane z termomodernizacją budynku Szkoły w Dłutowie. Zamówienia w tym zakresie zamawiający udzielił z pominięciem procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych. Prac tych nie dotyczyła ww. zgoda Prezesa UZP na zawarcie umowy w trybie zamówienia z wolnej ręki. Obejmowała ona bowiem wyłącznie modernizację kotłowni i instalacji co w Szkole Podstawowej w Dłutowie. Opisane działanie zamawiającego naruszało art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zamówienie publiczne może być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie. W umowie nr 66a/99 nie określono zakresu zlecanych robót (brak było dokumentacji określającej przedmiot zamówienia), ani ich wartości (zamawiający nie posiadał kosztorysu inwestorskiego w tym zakresie),
- kontrolująca stwierdziła, że po uruchomieniu kotłowni olejowej dostaw oleju na jej potrzeby dokonywała Agencja Poszanowania Energii. Udzielenie zamówienia w tym zakresie nastąpiło z pominięciem procedur określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Kontrolująca stwierdziła ponadto całkowity brak kontroli nad dostawami i zużyciem oleju opałowego do października 2001 roku. Brak było w kontrolowanej jednostce dokumentów dotyczących odbioru oleju i jego zużycia. Kontrolująca ustaliła, że za dostarczony olej, w okresie listopad 1999 rok – kwiecień 2000 rok, Agencja wystawiła dla Urzędu Gminy trzy faktury VAT za 73.686 litrów oleju, na łączną kwotę 94.997,85 zł. W dniu 13 grudnia 2000 roku Agencja wystawiła dwie faktury VAT za dostawę oleju w opisywanym okresie, o takich samych numerach, ale na różne wartości. W obydwu fakturach wyspecyfikowano jednakże dostawę oleju w tych samych dniach - 9, 13 i 15 listopada 1999 roku. W przedłożonej kontrolującej dokumentacji znajdował się ponadto faks przesłany przez Agencję do Urzędu Gminy, w dniu 27 listopada 2000 roku, w którym określono ilość i wartość oleju dostarczonego do kotłowni w okresie od dnia 9 listopada 1999 roku do dnia 7 kwietnia 2000 roku. Z faksu wynikało, ze były to 57.522 litry oleju, o wartości brutto 74.624,98 zł. W porównaniu z podanymi danymi zafakturowano więcej o 16.164 litry, o wartości 20.372,87 zł. Wg informacji udzielonej przez Wójta Gminy Panią Barbarę Szymańską po przejęcie zamawiania dostaw paliwa przez Szkołę miesięczne zużycie paliwa wynosiło ok. 4.000 litrów. Powyższe ustalenia wskazują na prawdopodobieństwo zapłaty ze środków budżetu Gminy za olej, który nie został zużyty na potrzeby kotłowni. Wystawione przez Agencję Poszanowania Energii faktury zatwierdzone zostały do wypłaty przez Wójta Gminy Pana Czesława Dzierżawskiego i Skarbnika Gminy Panią Grażynę Niemczyk.
- kontrolującej nie przedłożono pozwolenia na budowę, jak również dokumentacji technicznej dotyczącej wykonywanych przez APE prac (modernizacja kotłowni, termomodernizacja budynku),
- w kontrolowanej jednostce brak było ponadto dokumentów, na podstawie których ustalić można byłoby zakres i wartość wykonanych, w związku z zawarciem umowy nr 66a/99, robót. W szczególności dotyczy to protokołów odbioru robót, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót, przedmiaru robót, kosztorysów inwestorskich i kosztorysów powykonawczych. W trakcie kontroli RIO w Łodzi, przedstawiciele Agencji Poszanowania Energii dostarczyli do Urzędu Gminy cztery protokoły odbioru dotyczące wykonania kotłowni olejowej i instalacji co (bez załączników w postaci chociażby kosztorysów powykonawczych). Z uwagi na powyższe nie było możliwe ustalenie zakresu i wartości wykonanych prac. Powołane okoliczności uzasadniają także wniosek o braku jakiegokolwiek nadzoru ze strony Wójta Gminy nad realizacją modernizacji kotłowni i prac termomodernizacyjnych. Nie określony został bowiem zakres robót i ich wartość. Nie kontrolowano na bieżąco postępu realizowanych prac. Nie podejmowano czynności mających na celu ustalenie ilości i wartości wykonywanych robót,
- opisane powyżej działania członków Zarządu Gminy Dłutów, naruszające zasady zaciągania zobowiązań w zakresie realizowanych inwestycji doprowadziły do sytuacji wystąpienia przez Agencję Poszanowania Energii z roszczeniem wobec Gminy o zapłatę kwoty 809.524,90 zł brutto z tytułu robót termomodernizacyjnych.
Informując o powyższych nieprawidłowościach proszę Panią Wójt o podjęcie działań mających na celu ich usunięcie i zapobieżenie występowaniu w przyszłości. W tym celu RIO Łodzi kieruje następujące wnioski pokontrolne:
1. Zapewnić wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości dla Zakładu Usług Komunalnych przez osobę (np. pracownika Urzędu Gminy), któremu kierownik tego Zakładu powierzy obowiązki w tym zakresie zgodnie z art.4 ust.5 ustawy o rachunkowości.
2. Zapewnić podjęcie przez Zakład Usług Komunalnych działań mających na celu pełne zinwentaryzowanie (inwentaryzacje powykonawcze) administrowanych przez Zakład sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z towarzyszącymi urządzeniami – celem ustalenia długości tych sieci, liczby przyłączy oraz innych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
3. Zapewnić podjęcie przez Zakład Usług Komunalnych działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn znacznego wzrostu strat wody w sieci. W szczególności zobowiązać kierownika Zakładu do prowadzenia czynności kontrolnych dotyczących sytuacji ewentualnego nielegalnego poboru wody lub odprowadzania ścieków.
4. Zapewnić objęcie przeprowadzanymi spisami z natury wszystkich podlegających spisowi przedmiotów majątkowych, w szczególności środków trwałych i pozostałości materiałów, stosownie do art.26 ust.1 ustawy o rachunkowości.
5. Zapewnić bieżącą kontrolę nad dostawami i zużyciem oleju dostarczanego na potrzeby kotłowni w budynku Gimnazjum.
6. Wystąpić do Agencji Poszanowania Energii o przekazanie dokumentacji dotyczącej robót wykonanych na podstawie umowy nr 66a/99 (pozwolenie na budowę, przedmiary robót, specyfikacje wykonania robót, kosztorysy inwestorskie, kosztorysy powykonawcze, protokoły odbioru itp.), w celu ustalenia zakresu i wartości wykonanych prac.
7. Rozważyć możliwość wystąpienia do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie wniesienia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy nr 66a/99 - w związku z naruszeniem, przy jej zawarciu, przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.
8. W zakresie realizacji inwestycji i stosowania ustawy o zamówieniach publicznych:
- przestrzegać art.18 ust.2 pkt 9 lit „e” ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy,
- przestrzegać art.46 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej,
- przestrzegać art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, stosownie do którego zamówienie publiczne może być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w tej ustawie,
- przestrzegać art.73 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zgodnie z którym zawarcie umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na okres dłuższy niż trzy lata wymaga wcześniejszej zgody Prezesa UZP.
Stosownie do art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych sprawozdanie o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania należy przedłożyć Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art.9 ust.4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości
1. Przewodniczący Rady Gminy w Dłutowie
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Dłutowie
3. aa
Pani
Barbara Szymańska
Wójt Gminy Dłutów
WK-0915/40/2003
Na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) informuję Panią Wójt, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej Gminy Dłutów. Kontrolą objęto zagadnienia związane z funkcjonowaniem Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz z zawarciem i wykonaniem umowy nr 66/A/99 dotyczącej modernizacji kotłowni oraz sieci co i cwu w budynku szkoły w Dłutowie. Przeprowadzone czynności kontrolne, obejmujące okres lat 1999 – 2002, wykazały szereg uchybień i rażących naruszeń prawa. Odpowiedzialność za prowadzenie gospodarki finansowej ponosił w we wskazanym okresie Zarząd Gminy, którego przewodniczącym był Wójt Gminy Pan Czesław Dzierżawski. Ujawnione nieprawidłowości, ich charakter oraz zakres, wskazują na naruszenie zasady gospodarności w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej. Z uwagi na ograniczone kompetencje kontrolne RIO w Łodzi nie mogła jednakże poczynić szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie. Wyniki kontroli uzasadniają także wniosek o możliwości zaistnienia w kontrolowanej jednostce zjawisk o charakterze korupcjogennym.Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały co następuje.
W zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez Zakład Gospodarki Komunalnej
1. Obsługa finansowo – księgowa zakładu prowadzona była przez służby finansowe Urzędu Gminy. Kontrolująca stwierdziła, że kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej nie przekazał nikomu odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do wymogów wynikających z art.4 ust.4 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. nr 121, poz. 501 z późn. zm.) – według stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2002 roku, zagadnienie to unormowane jest w art.4 ust.5 ww. ustawy.
2. Zakład Gospodarki Komunalnej nie posiadał inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wraz urządzeniami (np. hydranty, zasuwy) dla siedmiu miejscowości.
3. W oparciu o analizę bilansów zużycia wody za lata 2000 – 2002 kontrolująca stwierdziła rosnącą ilość strat wody w sieci. W 2000 roku ilość strat wody w sieci ogółem wynosiła 34.496 m3 , a w 2002 roku 59.505 m3. Zakład Usług Komunalnych nie podejmował działań kontrolnych mających na celu ustalenie przyczyn tak istotnego wzrostu strat, w szczególności nie kontrolowano czy nie miały miejsca sytuacje nielegalnego poboru wody, czy też pominięcia wodomierzy lub urządzeń pomiarowych. Brak działań kontrolnych dotyczył także nielegalnego odprowadzania ścieków.
4. Kontrolująca stwierdziła, że nie wszyscy odbiorcy wody posiadali aktualne umowy zawarte na dostawę wody i odbiór ścieków.
W zakresie wykonania modernizacji systemu grzewczego oraz termomodernizacji budynku Szkoły
1. W okresie poprzedzającym modernizację systemu grzewczego budynki szkół (Szkoła Podstawowa, Gimnazjum) ogrzewane były ciepłem z kotłowni węglowej (do sezonu grzewczego 1999/2000). W wyniku kontroli ustalono, że Dyrektor Szkoły nie ustaliła norm zużycia opału do pieców c.o. (węgiel, koks). Według pisemnego wyjaśnienia Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Dłutowie prowadzone były w tym okresie kontrolki codziennego zużycia paliwa, ale dokumenty te zaginęły. Brak ustalenia norm zużycia opału, jak również brak podstawowej dokumentacji w zakresie faktycznego zużycia opału uniemożliwił kontrolującej szczegółowe zbadanie przedmiotowych zagadnień.
2. W książce środków trwałych Urzędu Gminy nie ujęto pieca centralnego ogrzewania, znajdującego się w pomieszczeniu kotłowni Urzędu. Piec ten nie został także objęty przeprowadzonymi na koniec 1998 roku i 1999 roku inwentaryzacjami (nie spisano go na arkuszach spisu z natury), co wskazuje na nierzetelne (niezgodne ze stanem faktycznym) przeprowadzenie czynności spisowych. Przeprowadzona w powyższych latach inwentaryzacja nie objęła pozostałości węgla (materiały) na koniec roku, co stanowiło naruszenia art.26 ust.1 pkt 1 ustawy o rachunkowości. W Urzędzie Gminy brak było dokumentacji dotyczącej demontażu pieca i przekazania go do Przedszkola w Dłutowie. Z dokonanych czynności kontrolnych wynikało, że piec c.o. z Urzędu Gminy użytkowany jest obecnie przez Przedszkole w Dłutowie.
3. W dniu 15 sierpnia 1999 roku (aneksem z dnia 22 stycznia 2001 roku zmieniono datę zawarcia umowy na dzień 23 września 1999 roku) zawarta została umowa nr 66a/99 między Gminą Dłutów a Regionalną Agencją Poszanowania Energii S.A., w Łodzi, na mocy której Gmina zleciła Agencji wykonanie dokumentacji technicznej dla kotłowni i sieci co, cwu w Szkole w Dłutowie oraz wykonanie kotłowni olejowej i wymienionych sieci, a następnie eksploatację systemu ciepłowniczego Szkoły. Termin realizacji prac ustalono na dzień 15 lutego 2000 roku. Ponadto zleceniobiorca zobowiązał się do termomodernizacji budynku szkolnego ze środków uzyskanych z eksploatacji kotłowni olejowej oraz z innych pozyskanych środków. Wartość inwestycji strony ustaliły na kwotę 180.000 zł (według audytu energetycznego). Spłata należności następować miała poprzez zapłatę miesięcznych rat. Wysokość rat miała być waloryzowana corocznie o wskaźnik inflacji. Umowę zawarto na okres 8 lat. Oświadczenia woli w imieniu Gminy złożyli Pan Czesław Dzierżawski – Wójt Gminy i Pani Grażyna Maślanka – Zastępca Wójta Gminy.
Kontrolująca ustaliła, że na zawarcie umowy, w trybie zamówienia z wolnej ręki, zgodę wyraził Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została w dniu 16 września 1999 roku (decyzja nr ZT/9531/99). Decyzja ta uchylona została decyzją Prezesa UZP z dnia 9 stycznia 2001 roku, nr ZD/293/01, wydaną po wznowieniu prawomocnie zakończonego postępowania. O ponowne rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia 25 stycznia 2001 roku, wystąpił Wójt Gminy Dłutów. W rezultacie rozpoznania przedmiotowego wniosku Prezes UZP decyzją z dnia 23 lipca 2001 roku, sygn. ZT/9404/01, zatwierdził wybór trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki na modernizację kotłowni i instalacji c.o. w Szkole Podstawowej w Dłutowie.
W dniu 10 listopada 1999 roku do umowy nr 66a/99 strony wprowadziły zmiany rozszerzające zakres zleconych robót i zwiększające wysokość wynagrodzenia. Dodatkowe prace obejmowały wykonanie projektu technicznego sieci ciepłowniczej do budynków Urzędu Gminy i Domu Nauczyciela, podłączenie i modernizację systemu ciepłowniczego w Domu Nauczyciela i Urzędzie Gminy, wykonanie instalacji co i cw w nowej części szkoły, wykonanie instalacji sanitarnych w pomieszczeniach szkoły i wykonanie projektu powykonawczego modernizowanej kotłowni. Orientacyjny koszt robót określono na 100.000 zł, ustalając wstępnie wydłużenie czasu spłaty należności do 10 – 12 lat. Aneks w imieniu Gminy podpisali Pan Czesław Dzierżawski – Wójt Gminy i Pani Grażyna Maślanka – Zastępca Wójta Gminy.
W dniu 8 grudnia 2000 roku wprowadzono kolejną zmianę do ww. umowy, ustalając, że umowa obowiązuje do dnia 31 października 2002 roku.
Kontrolująca ustaliła, że Agencja Poszanowania Energii na podstawie zawartej umowy wykonała prace związane z modernizacją systemu ciepłowniczego oraz termomodernizacją budynku Szkoły Podstawowej (stary budynek).
W związku z upływem terminu obowiązywania umowy Agencja Poszanowania Energii wystąpiła do Gminy Dłutów o zwrot poniesionych nakładów, wystawiając w dniu 21 października 2002 roku fakturę nr 0277/10/02/FVS na kwotę 809.524,90 zł brutto tytułem sprzedaży środka trwałego i odkupienia praw do zarządzania i eksploatacji kotłowni w Szkole w Dłutowie.
W odniesieniu do ww. ustaleń faktycznych stwierdzić należy co następuje:
- decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, zezwalająca na udzielenie zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki, wydana została w oparciu o art.71 ust.1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych. Zgodnie z punktem 3 przesłanką udzielenia zamówienia z wolnej ręki był szczególny rodzaj dostaw, usług lub robót budowlanych, ze względu na co można je uzyskać tylko od jednego dostawcy lub wykonawcy. Punkt 6 zawierał natomiast przesłankę zgodnie, z którą tryb zamówienia z wolnej ręki był dopuszczalny ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć, w sytuacji konieczności natychmiastowego wykonania zamówienia. Wątpliwości budzi spełnienie tych przesłanek w badanym stanie faktycznym. Zlecone roboty budowlane nie cechowały się żadnym szczególnym charakterem. Z zawartej umowy wynikało ponadto, że termin modernizacji kotłowni wyznaczono na dzień 15 lutego 2000 roku, a więc już pod koniec sezonu grzewczego. W sezonie grzewczym uruchomiono jeden ze znajdujących się w kotłowni Szkoły pieców węglowych,
- umowa nr 66a/99 zawarta została na okres 8 lat, co stanowiło naruszenie art.73 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zawarcie umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na okres dłuższy niż trzy lata wymagało wcześniejszej zgody Prezesa UZP (w wyniku zmiany umowy skrócono termin jej obowiązywania do trzech lat),
- umowa nr 66a/99, na mocy której Gmina Dłutów zaciągnęła zobowiązania z tytułu realizacji inwestycji zawarta została bez stosownego upoważnienia Rady Gminy. Rada Gminy nie podjęła w przedmiotowej sprawie uchwały dotyczącej zaciągnięcia zobowiązania w zakresie podejmowanych inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę gminy – w oparciu o art.18 ust.2 pkt 9 lit „e” ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Jednocześnie uchwała budżetowa przyjęta na 1999 rok nie zawierała w swej treści wieloletniego programu inwestycyjnego, o którym mowa w art.110 ustawy z dnia 26 listopada 1990 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. nr 15, poz. 148). Stosownie do powołanego unormowania uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Wobec braku wskazanej uchwały Rady Gminy podjętej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, jak również wieloletniego programu inwestycyjnego, zaciągnięcie zobowiązania nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia dla organu wykonawczego w tym zakresie,
- ww. umowa nie została kontrasygnowana przez Skarbnika Gminy, co stanowiło naruszenie art.46 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej,
- rozszerzenie, na mocy aneksu z dnia 10 listopada 1999 roku, zakresu zleconych prac, o wartości ok. 100.000 zł, nastąpiło bez zastosowania procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych. W szczególności zakresu tego nie dotyczyła zgoda Prezesa UZP na zawarcie umowy w trybie zamówienia z wolnej ręki. Opisane działanie zamawiającego naruszało art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zamówienie publiczne może być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie,
- w związku z zawartą umową (§ 2) Agencja Poszanowania Energii wykonała roboty związane z termomodernizacją budynku Szkoły w Dłutowie. Zamówienia w tym zakresie zamawiający udzielił z pominięciem procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych. Prac tych nie dotyczyła ww. zgoda Prezesa UZP na zawarcie umowy w trybie zamówienia z wolnej ręki. Obejmowała ona bowiem wyłącznie modernizację kotłowni i instalacji co w Szkole Podstawowej w Dłutowie. Opisane działanie zamawiającego naruszało art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zamówienie publiczne może być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie. W umowie nr 66a/99 nie określono zakresu zlecanych robót (brak było dokumentacji określającej przedmiot zamówienia), ani ich wartości (zamawiający nie posiadał kosztorysu inwestorskiego w tym zakresie),
- kontrolująca stwierdziła, że po uruchomieniu kotłowni olejowej dostaw oleju na jej potrzeby dokonywała Agencja Poszanowania Energii. Udzielenie zamówienia w tym zakresie nastąpiło z pominięciem procedur określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Kontrolująca stwierdziła ponadto całkowity brak kontroli nad dostawami i zużyciem oleju opałowego do października 2001 roku. Brak było w kontrolowanej jednostce dokumentów dotyczących odbioru oleju i jego zużycia. Kontrolująca ustaliła, że za dostarczony olej, w okresie listopad 1999 rok – kwiecień 2000 rok, Agencja wystawiła dla Urzędu Gminy trzy faktury VAT za 73.686 litrów oleju, na łączną kwotę 94.997,85 zł. W dniu 13 grudnia 2000 roku Agencja wystawiła dwie faktury VAT za dostawę oleju w opisywanym okresie, o takich samych numerach, ale na różne wartości. W obydwu fakturach wyspecyfikowano jednakże dostawę oleju w tych samych dniach - 9, 13 i 15 listopada 1999 roku. W przedłożonej kontrolującej dokumentacji znajdował się ponadto faks przesłany przez Agencję do Urzędu Gminy, w dniu 27 listopada 2000 roku, w którym określono ilość i wartość oleju dostarczonego do kotłowni w okresie od dnia 9 listopada 1999 roku do dnia 7 kwietnia 2000 roku. Z faksu wynikało, ze były to 57.522 litry oleju, o wartości brutto 74.624,98 zł. W porównaniu z podanymi danymi zafakturowano więcej o 16.164 litry, o wartości 20.372,87 zł. Wg informacji udzielonej przez Wójta Gminy Panią Barbarę Szymańską po przejęcie zamawiania dostaw paliwa przez Szkołę miesięczne zużycie paliwa wynosiło ok. 4.000 litrów. Powyższe ustalenia wskazują na prawdopodobieństwo zapłaty ze środków budżetu Gminy za olej, który nie został zużyty na potrzeby kotłowni. Wystawione przez Agencję Poszanowania Energii faktury zatwierdzone zostały do wypłaty przez Wójta Gminy Pana Czesława Dzierżawskiego i Skarbnika Gminy Panią Grażynę Niemczyk.
- kontrolującej nie przedłożono pozwolenia na budowę, jak również dokumentacji technicznej dotyczącej wykonywanych przez APE prac (modernizacja kotłowni, termomodernizacja budynku),
- w kontrolowanej jednostce brak było ponadto dokumentów, na podstawie których ustalić można byłoby zakres i wartość wykonanych, w związku z zawarciem umowy nr 66a/99, robót. W szczególności dotyczy to protokołów odbioru robót, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót, przedmiaru robót, kosztorysów inwestorskich i kosztorysów powykonawczych. W trakcie kontroli RIO w Łodzi, przedstawiciele Agencji Poszanowania Energii dostarczyli do Urzędu Gminy cztery protokoły odbioru dotyczące wykonania kotłowni olejowej i instalacji co (bez załączników w postaci chociażby kosztorysów powykonawczych). Z uwagi na powyższe nie było możliwe ustalenie zakresu i wartości wykonanych prac. Powołane okoliczności uzasadniają także wniosek o braku jakiegokolwiek nadzoru ze strony Wójta Gminy nad realizacją modernizacji kotłowni i prac termomodernizacyjnych. Nie określony został bowiem zakres robót i ich wartość. Nie kontrolowano na bieżąco postępu realizowanych prac. Nie podejmowano czynności mających na celu ustalenie ilości i wartości wykonywanych robót,
- opisane powyżej działania członków Zarządu Gminy Dłutów, naruszające zasady zaciągania zobowiązań w zakresie realizowanych inwestycji doprowadziły do sytuacji wystąpienia przez Agencję Poszanowania Energii z roszczeniem wobec Gminy o zapłatę kwoty 809.524,90 zł brutto z tytułu robót termomodernizacyjnych.
Informując o powyższych nieprawidłowościach proszę Panią Wójt o podjęcie działań mających na celu ich usunięcie i zapobieżenie występowaniu w przyszłości. W tym celu RIO Łodzi kieruje następujące wnioski pokontrolne:
1. Zapewnić wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości dla Zakładu Usług Komunalnych przez osobę (np. pracownika Urzędu Gminy), któremu kierownik tego Zakładu powierzy obowiązki w tym zakresie zgodnie z art.4 ust.5 ustawy o rachunkowości.
2. Zapewnić podjęcie przez Zakład Usług Komunalnych działań mających na celu pełne zinwentaryzowanie (inwentaryzacje powykonawcze) administrowanych przez Zakład sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z towarzyszącymi urządzeniami – celem ustalenia długości tych sieci, liczby przyłączy oraz innych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
3. Zapewnić podjęcie przez Zakład Usług Komunalnych działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn znacznego wzrostu strat wody w sieci. W szczególności zobowiązać kierownika Zakładu do prowadzenia czynności kontrolnych dotyczących sytuacji ewentualnego nielegalnego poboru wody lub odprowadzania ścieków.
4. Zapewnić objęcie przeprowadzanymi spisami z natury wszystkich podlegających spisowi przedmiotów majątkowych, w szczególności środków trwałych i pozostałości materiałów, stosownie do art.26 ust.1 ustawy o rachunkowości.
5. Zapewnić bieżącą kontrolę nad dostawami i zużyciem oleju dostarczanego na potrzeby kotłowni w budynku Gimnazjum.
6. Wystąpić do Agencji Poszanowania Energii o przekazanie dokumentacji dotyczącej robót wykonanych na podstawie umowy nr 66a/99 (pozwolenie na budowę, przedmiary robót, specyfikacje wykonania robót, kosztorysy inwestorskie, kosztorysy powykonawcze, protokoły odbioru itp.), w celu ustalenia zakresu i wartości wykonanych prac.
7. Rozważyć możliwość wystąpienia do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie wniesienia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy nr 66a/99 - w związku z naruszeniem, przy jej zawarciu, przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.
8. W zakresie realizacji inwestycji i stosowania ustawy o zamówieniach publicznych:
- przestrzegać art.18 ust.2 pkt 9 lit „e” ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy,
- przestrzegać art.46 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej,
- przestrzegać art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, stosownie do którego zamówienie publiczne może być udzielone wyłącznie dostawcy lub wykonawcy, który został wybrany na zasadach określonych w tej ustawie,
- przestrzegać art.73 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zgodnie z którym zawarcie umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na okres dłuższy niż trzy lata wymaga wcześniejszej zgody Prezesa UZP.
Stosownie do art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych sprawozdanie o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania należy przedłożyć Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art.9 ust.4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości
1. Przewodniczący Rady Gminy w Dłutowie
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Dłutowie
3. aa