Powiat Poddębicki - Kontrola doraźna przeprowadzona przez RIO w Łodzi, zakończona w 2005 roku
XMLTreść
Wystąpienie pokontrolne przekazane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi do Powiatu Poddębickiego po zakończeniu doraźnej kontroli w zakresie gospodarki finansowej. Udostępnione na podstawie art.6 ust.1 pkt 4 lit "a" tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Pan
RYSZARD RYTTER
Przewodniczący Zarządu Powiatu Poddębickiego
WK - 602/40/2005
Działając na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła doraźna kontrolę gospodarki finansowej w Powiecie Poddębickim w zakresie działań podejmowanych przez Powiat - jako organ założycielski - wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach. W wyniku kontroli stwierdzono, w szczególności:W zakresie spraw organizacyjnych
1. Instrukcja w sprawie obiegu i kontroli dokumentów (dowodów księgowych) ustalona została w oparciu o nie obowiązujące już przepisy, m.in. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 maja 1991 roku w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych (Dz.U. nr 40, poz.174 - utraciło moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2000 roku).
2. Dokumentacja opisująca zasady rachunkowości nie zawierała wykazu ksiąg rachunkowych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych, z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, zgodnie z wymogami wynikającymi z art.10 ust.1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jednolity z 2002 r. Dz.U. nr 76, poz.694 z późn. zm.).
3. W dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości nie zawarto opisu systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym: dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, stosownie do wymogów określonych w art.10 ust.1 pkt 4 ustawy o rachunkowości.
4. W zakresach czynności pracowników Starostwa nie określono obowiązków dotyczących kontroli finansowej, stosownie do postanowień uchwały nr 64/353/04 Zarządu Powiatu Poddębickiego z dnia 22 czerwca 2004 roku w sprawie ustalenia procedur kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych, zasad oceny wydatków pod względem celowości, legalności i gospodarności w Starostwie Powiatowym w Poddębicach oraz sposobu wykorzystania wyników kontroli w jednostkach organizacyjnych Powiatu Poddębickiego.
5. Zarząd Powiatu nie podejmował kontroli wobec podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych w zakresie wyznaczonym przez art.127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego kontroluje przestrzeganie ustalonych w podległych i nadzorowanych jednostkach sektora finansów publicznych procedur kontroli finansowej, w oparciu o minimalną próbę 5% wydatków.
W zakresie działań podejmowanych wobec SPZOZ w Poddębicach
W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że kontrolowana jednostka w porozumieniu z Dyrektorem SPZOZ w Poddębicach podejmowała szereg działań mających na celu ustabilizowanie trudnej sytuacji finansowej Zakładu. Działania te przyczyniły się do poprawy sytuacji, w szczególności - nastąpiło zahamowanie wzrostu zobowiązań i ponoszonych strat. W 2002 roku średnia miesięczna strata wynosiła 395.444 zł, w IV kwartale 2004 roku średnia miesięczna strata kształtowała się na poziomie 32.070 zł. Istotnie zmniejszyła się dynamika wzrostu zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług (2001/2000 - 173%, 2002/2001 - 154%, 2003/2002 - 11%, 2004/2003 - 0,99%) oraz wynagrodzeń bieżących (2001/2000 - 601%, 2002/2001 - 617%, 2003/2002 - 211%, 2004/2003 - 3%). Niezależnie od powyższego, stan zadłużenia SPZOZ jest bardzo wysoki - na dzień 31 grudnia 2004 roku wynosił 27.663.607,66 zł (na dzień 31 grudnia 2003 roku - 23.253.598,56 zł; na dzień 31 grudnia 2002 roku - 17.336.400,21 zł; na dzień 31 grudnia 2001 roku - 8.536.797,27 zł; na dzień 31 grudnia 2000 roku - 4.026.726,32 zł; na dzień 31 grudnia 1999 roku - 2.356.964,64 zł). Najważniejsze znaczenie dla osiągnięcia opisanych efektów miały zmiany organizacyjne w Zakładzie, zmniejszenie zatrudnienia i ograniczenie kosztów osobowych (w 2003 roku SPZOZ otrzymał dotację w kwocie 529.516 zł na realizację programu działań osłonowych wobec pracowników objętych redukcją zatrudnienia), uruchomienie nowych świadczeń zdrowotnych, ugoda w sprawie realizacji zasądzonych na rzecz pracowników Zakładu należności z tytułu wynagrodzeń.
Powiat Poddębicki w latach 2003 - 2004 udzielił trzech poręczeń zaciąganych przez SPZOZ kredytów. W 2003 roku były to kredyty w wysokości odpowiednio - 50.000 zł, 50.000 zł i 100.000 zł. W 2004 udzielono poręczenia kredytu w kwocie 1.500.000 zł (kredyt spłacany jest terminowo).
Oceniając pozytywnie całokształt czynności podejmowanych przez organy Powiatu w wykonaniu funkcji organu założycielskiego wobec SPZOZ wskazać należy, że czynności kontrolne wykazały następujące uchybienia i nieprawidłowości w powyższym zakresie.
1. Nie przeprowadzano w latach 2003 - 2004 kontroli działalności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w zakresie wymaganym przez art.67 ust.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz.408 z późn. zm.). Szczegółowe zasady sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego (Dz.U. nr 94, poz.1097).
2. Umowy zawarte z firmami: Kancelarią Doradztwa Gospodarczego "Final - Invest" Sp. z o.o. (umowa z dnia 30 stycznia 2003 roku) i z FINRYAN Spółka z o.o. Zakład Pracy Chronionej w Warszawie nie zostały kontrasygnowane przez Skarbnika Powiatu, co naruszało art.48 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. nr 142, poz.1592 z późn. zm.).
3. Ustalono, że Zarząd Powiatu zawarł w okresie kwiecień-czerwiec 2003 roku trzy umowy z firmami działającymi w ramach tzw. grupy Finryan.
- w dniu 3 kwietnia 2003 roku umowę z firmą FINRYAN Spółka z o.o. Zakład Pracy Chronionej. Przedmiotem umowy było wykonanie opracowania zawierającego analizę dotyczącą możliwości realizowania zadań z zakresu ochrony zdrowia dla mieszkańców Powiatu Poddębickiego przez Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach - część finansowa i personalna. Umowę podpisali Starosta Pan Ryszard Rytter i Wicestarosta Pani Teresa Świderska - Możdżan,
- w dniu 16 czerwca 2003 roku umowę z firmą CONRYAN Spółka z o.o. Przedmiotem umowy było opracowanie programu restrukturyzacji personalnej poszczególnych grup zawodowych oraz zaproponowanie promocji nowych kierunków usług medycznych w SPZOZ w Poddębicach. Umowę podpisali Starosta Pan Ryszard Rytter i Wicestarosta Pani Teresa Świderska - Możdżan,
- umowa z dnia 16 czerwca 2003 roku z firmą FINRYAN Instrumenty Finansowe Spółka z o.o. Przedmiotem umowy było opracowanie systemu budżetowania poszczególnych jednostek Samodzielnego Publicznego ZOZ w Poddębicach celem restrukturyzacji systemu ochrony zdrowia w Powiecie Poddębickim. Umowę podpisali Starosta Pan Ryszard Rytter i Wicestarosta Pani Teresa Świderska-Możdżan.
We wszystkich opisanych powyżej umowach ogólny sposób określenia ich przedmiotu nie pozwalał na jednoznaczną weryfikację czy dostarczone przez firmy opracowania odpowiadały temu, co zostało umową zlecone. Przykładowo, umową z dnia 3 kwietnia 2003 roku zlecono wykonanie opracowania zawierającego analizę dotyczącą możliwości realizowania zadań z zakresu ochrony zdrowia dla mieszkańców Powiatu Poddębickiego przez Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach - część finansowa i personalna. Firma FINRYAN przedstawiła opracowanie zatytułowane Plan Operacyjny Restrukturyzacji Finansowej i Personalnej. Treść przedmiotowego dokumentu nie była w pełni adekwatna do tytułu, bowiem zawierała wyłącznie szczegółowy opis sytuacji finansowej SPZOZ (analiza bilansu, analiza rachunku wyników, analiza sprawozdań przepływu środków pieniężnych, analiza wskaźnikowa, prognozowane sprawozdania finansowe na lata 2003 - 2008). W opracowaniu nie zawarto żadnych analiz i wniosków odnoszących się do restrukturyzacji personalnej (o części personalnej opracowania mowa byłą w zawartej umowie, a taką zawartość sugerował także tytuł opracowania). Umową z dnia 16 czerwca zawartą z firmą CONRYAN Zarząd Powiatu zlecił wykonanie, m.in., programu restrukturyzacji personalnej poszczególnych grup zawodowych. Brak szczegółowego opisania treści zlecanych opracowań nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie czy wskazany program objęty był już zleceniem z dnia 3 kwietnia 2003 roku. Bezsporne jest natomiast, że w umowie z dnia 3 kwietnia 2003 roku wskazano, że przygotowana przez firmę FINRYAN analiza ma obejmować część personalną (potwierdzał to także tytuł przedłożonej przez firmę analizy). Mimo powyższych wątpliwości firma FINRYAN otrzymała całe ustalone w umowie wynagrodzenie - to jest kwotę 14.589 zł.
Analogiczne wątpliwości dotyczą umowy z dnia 16 czerwca 2003 roku z firmą CONRYAN, w której jako przedmiot umowy określono opracowanie programu restrukturyzacji personalnej poszczególnych grup zawodowych oraz zaproponowanie promocji nowych kierunków usług medycznych w SPZOZ w Poddębicach. Przedstawiony kontrolującemu dokument, będący wynikiem pracy spółki CONRYAN zawierał analizy dotyczące struktury zatrudnienia i kierunków ewentualnych zmian, brak było natomiast analiz i opartych na nich wniosków dotyczących tej części zlecenia, która miała obejmować zaproponowanie promocji nowych kierunków usług medycznych. Zawarte w dokumencie sformułowania miały charakter bardzo ogólnych tez, np. "Celowe jest także rozważenie możliwości (podkreślenie - RIO) otwarcia Oddziału Geriatrycznego lub Zakładu Pielęgnacyjno - Opiekuńczego. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie badania ankietowego we współpracy z instytucjami zajmującymi się opieką społeczną"; "Celowe byłoby przeprowadzenie ankiety (podkreślenie - RIO) wśród mieszkańców powiatu (potencjalnych pacjentów) dotyczącej oczekiwań wobec poziomu i zakresu usług medycznych w regionie, co pozwoli określić potrzeby zdrowotne i na tej podstawie ukierunkować politykę zdrowotną powiatu"; "Należy przeanalizować możliwość (podkreślenie - RIO) rozwinięcia stacjonarnego stacjonarnego lecznictwa psychiatrycznego na bazie istniejących poradni psychiatryczno - psychologicznych". Cytowane wnioski potwierdzają, że spółka we własnym zakresie nie dokonała rozważenia możliwości, badań empirycznych (ankietowych) itp. Mimo powyższych wątpliwości firma CONRYAN otrzymała całe ustalone w umowie wynagrodzenie - to jest kwotę 14.457 zł.
Także w przypadku umowy z firmą FINRYAN Instrumenty Finansowe przedstawione kontrolującemu opracowanie nie było analizą systemu budżetowania poszczególnych jednostek Samodzielnego Publicznego ZOZ w Poddębicach, lecz zawierało dane dotyczące prognozowanych sprawozdań finansowych na lata 2003 - 2008, przygotowane w czterech wariantach. Według wyjaśnień Starosty Powiatu opracowanie to było określane jako audyt finansowy. Zgodnie z powołanymi wyjaśnieniami Starosty obydwie umowy z dnia 16 czerwca 2003 roku dotyczyły wykonania opracowań tworzących program restrukturyzacji SPZOZ, który miał umożliwić pozyskanie kredytu przez SPZOZ lub spółkę, która miała być utworzona z udziałem Powiatu, a która to spółka miała przejąć zarządzanie długiem Zakładu. Opracowania te uzupełnione analizą finansową przygotowaną na podstawie umowy z dnia 3 kwietnia 2003 roku zostały ujęte jako jeden dokument - Program Restrukturyzacji Naprawczej. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach.
Kończąc, należy wskazać, że nawet mimo bardzo ogólnych sformułowań w treści zawieranych umów przygotowane przez zleceniobiorców opracowania bardzo trudno powiązać z przedmiotem zlecenia. W sposób istotny utrudniało to także kontrolę prawidłowego wykonywania umów (zarówno pracownikom Starostwa, jak i RIO w Łodzi). Istniejące wątpliwości, co do prawidłowości wykonania umów (patrz, w szczególności uwagi dotyczące opracowania części personalnej programu restrukturyzacji) nie zostały przez merytorycznych pracowników Starostwa dostrzeżone i wyjaśnione.
Odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości ponosi Zarząd Powiatu Poddębickiego.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena celowości podejmowanych przez Zarząd Powiatu działań związanych z realizacją koncepcji powołania spółki z udziałem Powiatu dla zarządzania długiem SPZOZ, którym służyć miały także omawiane analizy i opracowania, nie może być przedmiotem oceny RIO w Łodzi - z uwagi na kryteria działalności kontrolnej wymienione w art.5 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Stosownie do powołanego przepisu - regionalne izby obrachunkowe kontrolują gospodarkę finansową oraz zamówienia publiczne podmiotów jednostek samorządu terytorialnego - w zakresie zadań własnych - na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Informując o powyższych nieprawidłowościach stwierdzonych w wyniku kontroli proszę Pana Przewodniczącego o podjęcie czynności mających na celu ich usunięcie i zapobieżenie powstawaniu w przyszłości. W tym celu RIO w Łodzi kieruje następujące wnioski pokontrolne.
1. Opracować wykaz ksiąg rachunkowych, a w odniesieniu do ksiąg rachunkowych prowadzonych przy użyciu komputera wykaz zbiorów danych na komputerowych nośnikach danych, zgodnie z unormowaniami wynikającymi z art.10 ust.1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości.
2. W ramach dokumentacji określającej przyjęte zasady rachunkowości opisać system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, zgodnie z art.10 ust.1 pkt 4 ustawy o rachunkowości.
3. Dokonać analizy zakresów czynności pracowników Starostwa mając na uwadze unormowania wynikające z uchwały nr 64/353/04 Zarządu Powiatu Poddębickiego z dnia 22 czerwca 2004 roku w sprawie ustalenia procedur kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych, zasad oceny wydatków pod względem celowości, legalności i gospodarności w Starostwie Powiatowym w Poddębicach oraz sposobu wykorzystania wyników kontroli w jednostkach organizacyjnych Powiatu Poddębickiego, dotyczące odzwierciedlenia w tych zakresach obowiązków związanych z kontrolą finansową.
4. Zapewnić podejmowanie kontroli wobec podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych w zakresie określonym w art.127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych.
5. Zapewnić podejmowanie kontroli wobec Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach w zakresie wyznaczonym przez art.67 ust.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej. Szczegółowe zasady sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego (Dz.U. nr 94, poz.1097).
6. Zapewnić kontrasygnowanie czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań majątkowych przez Skarbnika Powiatu lub osobę przez niego upoważnioną, zgodnie z art.48 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym.
7. Przedmiot zawieranych umów określać w sposób umożliwiający sprawdzenie czy objęte umową zlecenie zostało prawidłowo wykonane.
8. Zapewnić należytą kontrolę ze strony merytorycznie właściwych pracowników nad prawidłowym wykonywaniem zawieranych przez Powiat umów.
Stosownie do art.9 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych informację o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania należy przedłożyć Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art.9 ust.4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
1. Przewodniczący Rady Powiatu Poddębickiego
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Poddębickiego
3. aa
Wystąpienie pokontrolne podpisała dr Jadwiga Chwiałkowska – Zastępca Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
Łódź, dnia 16 lipca 2005 r.
Pan
RYSZARD RYTTER
Przewodniczący Zarządu Powiatu Poddębickiego
WK - 602/40/2005
Działając na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła doraźna kontrolę gospodarki finansowej w Powiecie Poddębickim w zakresie działań podejmowanych przez Powiat - jako organ założycielski - wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach. W wyniku kontroli stwierdzono, w szczególności:W zakresie spraw organizacyjnych
1. Instrukcja w sprawie obiegu i kontroli dokumentów (dowodów księgowych) ustalona została w oparciu o nie obowiązujące już przepisy, m.in. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 maja 1991 roku w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych (Dz.U. nr 40, poz.174 - utraciło moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2000 roku).
2. Dokumentacja opisująca zasady rachunkowości nie zawierała wykazu ksiąg rachunkowych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych, z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, zgodnie z wymogami wynikającymi z art.10 ust.1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jednolity z 2002 r. Dz.U. nr 76, poz.694 z późn. zm.).
3. W dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości nie zawarto opisu systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym: dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, stosownie do wymogów określonych w art.10 ust.1 pkt 4 ustawy o rachunkowości.
4. W zakresach czynności pracowników Starostwa nie określono obowiązków dotyczących kontroli finansowej, stosownie do postanowień uchwały nr 64/353/04 Zarządu Powiatu Poddębickiego z dnia 22 czerwca 2004 roku w sprawie ustalenia procedur kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych, zasad oceny wydatków pod względem celowości, legalności i gospodarności w Starostwie Powiatowym w Poddębicach oraz sposobu wykorzystania wyników kontroli w jednostkach organizacyjnych Powiatu Poddębickiego.
5. Zarząd Powiatu nie podejmował kontroli wobec podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych w zakresie wyznaczonym przez art.127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego kontroluje przestrzeganie ustalonych w podległych i nadzorowanych jednostkach sektora finansów publicznych procedur kontroli finansowej, w oparciu o minimalną próbę 5% wydatków.
W zakresie działań podejmowanych wobec SPZOZ w Poddębicach
W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że kontrolowana jednostka w porozumieniu z Dyrektorem SPZOZ w Poddębicach podejmowała szereg działań mających na celu ustabilizowanie trudnej sytuacji finansowej Zakładu. Działania te przyczyniły się do poprawy sytuacji, w szczególności - nastąpiło zahamowanie wzrostu zobowiązań i ponoszonych strat. W 2002 roku średnia miesięczna strata wynosiła 395.444 zł, w IV kwartale 2004 roku średnia miesięczna strata kształtowała się na poziomie 32.070 zł. Istotnie zmniejszyła się dynamika wzrostu zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług (2001/2000 - 173%, 2002/2001 - 154%, 2003/2002 - 11%, 2004/2003 - 0,99%) oraz wynagrodzeń bieżących (2001/2000 - 601%, 2002/2001 - 617%, 2003/2002 - 211%, 2004/2003 - 3%). Niezależnie od powyższego, stan zadłużenia SPZOZ jest bardzo wysoki - na dzień 31 grudnia 2004 roku wynosił 27.663.607,66 zł (na dzień 31 grudnia 2003 roku - 23.253.598,56 zł; na dzień 31 grudnia 2002 roku - 17.336.400,21 zł; na dzień 31 grudnia 2001 roku - 8.536.797,27 zł; na dzień 31 grudnia 2000 roku - 4.026.726,32 zł; na dzień 31 grudnia 1999 roku - 2.356.964,64 zł). Najważniejsze znaczenie dla osiągnięcia opisanych efektów miały zmiany organizacyjne w Zakładzie, zmniejszenie zatrudnienia i ograniczenie kosztów osobowych (w 2003 roku SPZOZ otrzymał dotację w kwocie 529.516 zł na realizację programu działań osłonowych wobec pracowników objętych redukcją zatrudnienia), uruchomienie nowych świadczeń zdrowotnych, ugoda w sprawie realizacji zasądzonych na rzecz pracowników Zakładu należności z tytułu wynagrodzeń.
Powiat Poddębicki w latach 2003 - 2004 udzielił trzech poręczeń zaciąganych przez SPZOZ kredytów. W 2003 roku były to kredyty w wysokości odpowiednio - 50.000 zł, 50.000 zł i 100.000 zł. W 2004 udzielono poręczenia kredytu w kwocie 1.500.000 zł (kredyt spłacany jest terminowo).
Oceniając pozytywnie całokształt czynności podejmowanych przez organy Powiatu w wykonaniu funkcji organu założycielskiego wobec SPZOZ wskazać należy, że czynności kontrolne wykazały następujące uchybienia i nieprawidłowości w powyższym zakresie.
1. Nie przeprowadzano w latach 2003 - 2004 kontroli działalności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w zakresie wymaganym przez art.67 ust.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz.408 z późn. zm.). Szczegółowe zasady sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego (Dz.U. nr 94, poz.1097).
2. Umowy zawarte z firmami: Kancelarią Doradztwa Gospodarczego "Final - Invest" Sp. z o.o. (umowa z dnia 30 stycznia 2003 roku) i z FINRYAN Spółka z o.o. Zakład Pracy Chronionej w Warszawie nie zostały kontrasygnowane przez Skarbnika Powiatu, co naruszało art.48 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. nr 142, poz.1592 z późn. zm.).
3. Ustalono, że Zarząd Powiatu zawarł w okresie kwiecień-czerwiec 2003 roku trzy umowy z firmami działającymi w ramach tzw. grupy Finryan.
- w dniu 3 kwietnia 2003 roku umowę z firmą FINRYAN Spółka z o.o. Zakład Pracy Chronionej. Przedmiotem umowy było wykonanie opracowania zawierającego analizę dotyczącą możliwości realizowania zadań z zakresu ochrony zdrowia dla mieszkańców Powiatu Poddębickiego przez Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach - część finansowa i personalna. Umowę podpisali Starosta Pan Ryszard Rytter i Wicestarosta Pani Teresa Świderska - Możdżan,
- w dniu 16 czerwca 2003 roku umowę z firmą CONRYAN Spółka z o.o. Przedmiotem umowy było opracowanie programu restrukturyzacji personalnej poszczególnych grup zawodowych oraz zaproponowanie promocji nowych kierunków usług medycznych w SPZOZ w Poddębicach. Umowę podpisali Starosta Pan Ryszard Rytter i Wicestarosta Pani Teresa Świderska - Możdżan,
- umowa z dnia 16 czerwca 2003 roku z firmą FINRYAN Instrumenty Finansowe Spółka z o.o. Przedmiotem umowy było opracowanie systemu budżetowania poszczególnych jednostek Samodzielnego Publicznego ZOZ w Poddębicach celem restrukturyzacji systemu ochrony zdrowia w Powiecie Poddębickim. Umowę podpisali Starosta Pan Ryszard Rytter i Wicestarosta Pani Teresa Świderska-Możdżan.
We wszystkich opisanych powyżej umowach ogólny sposób określenia ich przedmiotu nie pozwalał na jednoznaczną weryfikację czy dostarczone przez firmy opracowania odpowiadały temu, co zostało umową zlecone. Przykładowo, umową z dnia 3 kwietnia 2003 roku zlecono wykonanie opracowania zawierającego analizę dotyczącą możliwości realizowania zadań z zakresu ochrony zdrowia dla mieszkańców Powiatu Poddębickiego przez Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach - część finansowa i personalna. Firma FINRYAN przedstawiła opracowanie zatytułowane Plan Operacyjny Restrukturyzacji Finansowej i Personalnej. Treść przedmiotowego dokumentu nie była w pełni adekwatna do tytułu, bowiem zawierała wyłącznie szczegółowy opis sytuacji finansowej SPZOZ (analiza bilansu, analiza rachunku wyników, analiza sprawozdań przepływu środków pieniężnych, analiza wskaźnikowa, prognozowane sprawozdania finansowe na lata 2003 - 2008). W opracowaniu nie zawarto żadnych analiz i wniosków odnoszących się do restrukturyzacji personalnej (o części personalnej opracowania mowa byłą w zawartej umowie, a taką zawartość sugerował także tytuł opracowania). Umową z dnia 16 czerwca zawartą z firmą CONRYAN Zarząd Powiatu zlecił wykonanie, m.in., programu restrukturyzacji personalnej poszczególnych grup zawodowych. Brak szczegółowego opisania treści zlecanych opracowań nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie czy wskazany program objęty był już zleceniem z dnia 3 kwietnia 2003 roku. Bezsporne jest natomiast, że w umowie z dnia 3 kwietnia 2003 roku wskazano, że przygotowana przez firmę FINRYAN analiza ma obejmować część personalną (potwierdzał to także tytuł przedłożonej przez firmę analizy). Mimo powyższych wątpliwości firma FINRYAN otrzymała całe ustalone w umowie wynagrodzenie - to jest kwotę 14.589 zł.
Analogiczne wątpliwości dotyczą umowy z dnia 16 czerwca 2003 roku z firmą CONRYAN, w której jako przedmiot umowy określono opracowanie programu restrukturyzacji personalnej poszczególnych grup zawodowych oraz zaproponowanie promocji nowych kierunków usług medycznych w SPZOZ w Poddębicach. Przedstawiony kontrolującemu dokument, będący wynikiem pracy spółki CONRYAN zawierał analizy dotyczące struktury zatrudnienia i kierunków ewentualnych zmian, brak było natomiast analiz i opartych na nich wniosków dotyczących tej części zlecenia, która miała obejmować zaproponowanie promocji nowych kierunków usług medycznych. Zawarte w dokumencie sformułowania miały charakter bardzo ogólnych tez, np. "Celowe jest także rozważenie możliwości (podkreślenie - RIO) otwarcia Oddziału Geriatrycznego lub Zakładu Pielęgnacyjno - Opiekuńczego. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie badania ankietowego we współpracy z instytucjami zajmującymi się opieką społeczną"; "Celowe byłoby przeprowadzenie ankiety (podkreślenie - RIO) wśród mieszkańców powiatu (potencjalnych pacjentów) dotyczącej oczekiwań wobec poziomu i zakresu usług medycznych w regionie, co pozwoli określić potrzeby zdrowotne i na tej podstawie ukierunkować politykę zdrowotną powiatu"; "Należy przeanalizować możliwość (podkreślenie - RIO) rozwinięcia stacjonarnego stacjonarnego lecznictwa psychiatrycznego na bazie istniejących poradni psychiatryczno - psychologicznych". Cytowane wnioski potwierdzają, że spółka we własnym zakresie nie dokonała rozważenia możliwości, badań empirycznych (ankietowych) itp. Mimo powyższych wątpliwości firma CONRYAN otrzymała całe ustalone w umowie wynagrodzenie - to jest kwotę 14.457 zł.
Także w przypadku umowy z firmą FINRYAN Instrumenty Finansowe przedstawione kontrolującemu opracowanie nie było analizą systemu budżetowania poszczególnych jednostek Samodzielnego Publicznego ZOZ w Poddębicach, lecz zawierało dane dotyczące prognozowanych sprawozdań finansowych na lata 2003 - 2008, przygotowane w czterech wariantach. Według wyjaśnień Starosty Powiatu opracowanie to było określane jako audyt finansowy. Zgodnie z powołanymi wyjaśnieniami Starosty obydwie umowy z dnia 16 czerwca 2003 roku dotyczyły wykonania opracowań tworzących program restrukturyzacji SPZOZ, który miał umożliwić pozyskanie kredytu przez SPZOZ lub spółkę, która miała być utworzona z udziałem Powiatu, a która to spółka miała przejąć zarządzanie długiem Zakładu. Opracowania te uzupełnione analizą finansową przygotowaną na podstawie umowy z dnia 3 kwietnia 2003 roku zostały ujęte jako jeden dokument - Program Restrukturyzacji Naprawczej. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Poddębicach.
Kończąc, należy wskazać, że nawet mimo bardzo ogólnych sformułowań w treści zawieranych umów przygotowane przez zleceniobiorców opracowania bardzo trudno powiązać z przedmiotem zlecenia. W sposób istotny utrudniało to także kontrolę prawidłowego wykonywania umów (zarówno pracownikom Starostwa, jak i RIO w Łodzi). Istniejące wątpliwości, co do prawidłowości wykonania umów (patrz, w szczególności uwagi dotyczące opracowania części personalnej programu restrukturyzacji) nie zostały przez merytorycznych pracowników Starostwa dostrzeżone i wyjaśnione.
Odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości ponosi Zarząd Powiatu Poddębickiego.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena celowości podejmowanych przez Zarząd Powiatu działań związanych z realizacją koncepcji powołania spółki z udziałem Powiatu dla zarządzania długiem SPZOZ, którym służyć miały także omawiane analizy i opracowania, nie może być przedmiotem oceny RIO w Łodzi - z uwagi na kryteria działalności kontrolnej wymienione w art.5 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Stosownie do powołanego przepisu - regionalne izby obrachunkowe kontrolują gospodarkę finansową oraz zamówienia publiczne podmiotów jednostek samorządu terytorialnego - w zakresie zadań własnych - na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Informując o powyższych nieprawidłowościach stwierdzonych w wyniku kontroli proszę Pana Przewodniczącego o podjęcie czynności mających na celu ich usunięcie i zapobieżenie powstawaniu w przyszłości. W tym celu RIO w Łodzi kieruje następujące wnioski pokontrolne.
1. Opracować wykaz ksiąg rachunkowych, a w odniesieniu do ksiąg rachunkowych prowadzonych przy użyciu komputera wykaz zbiorów danych na komputerowych nośnikach danych, zgodnie z unormowaniami wynikającymi z art.10 ust.1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości.
2. W ramach dokumentacji określającej przyjęte zasady rachunkowości opisać system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, zgodnie z art.10 ust.1 pkt 4 ustawy o rachunkowości.
3. Dokonać analizy zakresów czynności pracowników Starostwa mając na uwadze unormowania wynikające z uchwały nr 64/353/04 Zarządu Powiatu Poddębickiego z dnia 22 czerwca 2004 roku w sprawie ustalenia procedur kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych, zasad oceny wydatków pod względem celowości, legalności i gospodarności w Starostwie Powiatowym w Poddębicach oraz sposobu wykorzystania wyników kontroli w jednostkach organizacyjnych Powiatu Poddębickiego, dotyczące odzwierciedlenia w tych zakresach obowiązków związanych z kontrolą finansową.
4. Zapewnić podejmowanie kontroli wobec podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych w zakresie określonym w art.127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych.
5. Zapewnić podejmowanie kontroli wobec Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach w zakresie wyznaczonym przez art.67 ust.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej. Szczegółowe zasady sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego (Dz.U. nr 94, poz.1097).
6. Zapewnić kontrasygnowanie czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań majątkowych przez Skarbnika Powiatu lub osobę przez niego upoważnioną, zgodnie z art.48 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym.
7. Przedmiot zawieranych umów określać w sposób umożliwiający sprawdzenie czy objęte umową zlecenie zostało prawidłowo wykonane.
8. Zapewnić należytą kontrolę ze strony merytorycznie właściwych pracowników nad prawidłowym wykonywaniem zawieranych przez Powiat umów.
Stosownie do art.9 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych informację o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania należy przedłożyć Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art.9 ust.4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
1. Przewodniczący Rady Powiatu Poddębickiego
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Poddębickiego
3. aa
Wystąpienie pokontrolne podpisała dr Jadwiga Chwiałkowska – Zastępca Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.