GP przy SP nr 10 w Sieradzu - Kontrola kompleksowa przeprowadzona przez RIO w Łodzi, zakończona w 2005 roku
XMLTreść
Wystąpienie pokontrolne przekazane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi do Gospodarstwa Pomocniczego przy Szkole Podstawowej nr 10 w Sieradzu po zakończeniu kompleksowej kontroli w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Udostępniane na podstawie art.6 ust.1 pkt 4 lit "a" tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Pan
WOJCIECH PIEKARCZYK
Kierownik
Gospodarstwa Pomocniczego
przy Szkole Podstawowej nr 10
w Sieradzu
WK-602/12/2005
Działając na podstawie art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U nr 55, poz.577 z późn. zm.) informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła kompleksową kontrolę gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Gospodarstwie Pomocniczym przy Szkole Podstawowej nr 10 w Sieradzu. Stwierdzone w wyniku czynności kontrolnych nieprawidłowości i uchybienia wynikały, przede wszystkim, z nieznajomości przepisów, ich wadliwej interpretacji, niedostatecznego nadzoru ze strony kierownictwa oraz braku stosownych procedur wewnętrznej kontroli finansowej. Wykazane uchybienia i nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:1. Stwierdzono, że dokumentacja opisująca przyjęte zasady prowadzenia rachunkowości nie spełniała wszystkich wymogów wynikających z art.10 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. nr 76, poz.694 z późn. zm.). W szczególności, w dokumentacji brak było wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań i funkcji w organizacji całości ksiąg oraz dokumentacji systemu przetwarzania danych (w tym przy użyciu komputera). Odpowiedzialność za opracowanie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości ponosi kierownik Gospodarstwa Pomocniczego, jako kierownik jednostki (art.10 ust.2 ustawy o rachunkowości).
2. W kontrolowanej jednostce nie opracowano procedur kontroli finansowej spełniających wymogi zawarte w art.35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r., Dz.U. nr 15, poz.148 z późn. zm.). Do ustalenia procedur kontroli finansowej zobowiązywały kierownika jednostki - od dnia 1 stycznia 2002 roku -postanowienia art.35a ust.3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art.35a ww. ustawy - kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem oraz rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Ustalone procedury kontroli powinny zapewnić, w szczególności, wstępną ocenę celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Odpowiedzialność za określenie procedur kontroli finansowej ponosi kierownik Gospodarstwa Pomocniczego.
3. W sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, za I półrocze 2004 roku, w pozycji zobowiązania wymagalne z tytułu robót, dostaw i usług nie ujęto kwoty 3.037,39 zł, ujętej w ewidencji księgowej na koncie 201 – rachunki z odbiorcami i dostawcami. Zgodnie z § 12 ust.2 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 24, poz.279 z późn. zm.) - przez wymagalne zobowiązania należy rozumieć wszystkie bezsporne zobowiązania, wynikające z ewidencji księgowej obciążające budżet, których termin zapłaty minął przed upływem danego okresu sprawozdawczego, a nie są one przedawnione ani umorzone. Prowadzona ewidencja księgowa (zakładowy plan kont) powinna zapewnić ustalenie kwoty obciążających jednostkę zobowiązań, w tym zobowiązań wymagalnych, zgodnie z postanowieniami wynikającymi z § 12 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. nr 153, poz. 1752).
4. W sprawozdaniu Rb-31 z wykonania planów finansowych gospodarstw pomocniczych - sporządzonego na dzień 30 czerwca 2003 roku - stwierdzono rozbieżności pomiędzy wykazanymi w nim danymi, a danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Rozbieżności dotyczyły danych zawartych w dziale B sprawozdania „Koszty i inne obciążenia". Zgodnie z § 13 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w kolumnach oznaczonych: „Plan" i „Wykonanie" wykazuje się według paragrafów klasyfikacji budżetowej koszty oraz inne obciążenia. Różnica pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji księgowej a sprawozdaniem Rb-31 wynosiła 47.904,15 zł (wyższe wykonanie kosztów ogółem wykazano w sporządzonym sprawozdaniu) i dotyczyła następujących paragrafów klasyfikacji budżetowej: 4010, 4040, 4110, 4120, 4210, 4260, 4300. Kontrolujący stwierdzili, że dane ujęte w ww. sprawozdaniu półrocznym w dziale B – „Koszty i inne obciążenia”, w kolumnie „Wykonanie” dotyczyły wydatków (konto 131) poniesionych przez kontrolowaną jednostkę w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2003 roku w poszczególnych paragrafach klasyfikacji, a nie kosztów ujętych w ewidencji księgowej na koncie 400, stanowiących na dzień 30 czerwca 2004 roku kwotę 290.730,88 zł.
5. W wyniku kontroli poprawności sporządzania i ewidencjonowania dokumentów księgowych w kilku przypadkach stwierdzono nieprawidłowości formalne polegające na:
- niezgodnym z art.22 ustawy o rachunkowości nanoszeniu poprawek i korekt na dowodach księgowych,
- niespójności zapisów zawartych w dzienniku z danymi wynikającymi z dokumentu księgowego (inna data dokonania operacji na dokumencie i w dzienniku),
- braku zatwierdzenia dokumentu przez kierownika gospodarstwa,
- uchybieniach w zakresie określenia stron, opisie operacji gospodarczej.
6. Kalkulując koszty świadczonych usług związanych z korzystaniem przez dzieci z pływalni w ramach godzin wychowania fizycznego koszty te pomniejszano o przychody uzyskiwane z tytułu sprzedaży biletów za wejście na pływalnię oraz przychody uzyskiwane od zakładów pracy na podstawie zawartych porozumień dotyczących korzystania z pływalni. Nie pozwalało to na rzetelne (pełne) ustalenie kosztów własnych świadczonych usług (kontrolowana jednostka nie powinna odejmować zrealizowanych przychodów lecz ewentualne koszty związane z ich uzyskaniem, po ich wyodrębnieniu - np. według przyjętego klucza, proporcji, ewidencji itp.). Kontrolujący stwierdzili także, że w kalkulacji kosztów dopiero od 2003 roku uwzględniono wartość zużytej energii elektrycznej. Zgodnie z art.20 ust.9 ustawy o finansach publicznych - sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki budżetowej gospodarstwo pomocnicze dokonuje według kosztów własnych. Wskazać należy także, że kontrolowane gospodarstwo pomocnicze nie ponosiło kosztów związanych z prowadzeniem dokumentacji kadrowej i finansowo - księgowej. Obowiązki w tym zakresie wykonywali pracownicy zatrudnieni w Szkole Podstawowej (macierzystej jednostce budżetowej) i wynagradzani ze środków tej jednostki.
7. Kierownik Gospodarstwa Pomocniczego nie sporządzał kalkulacji kosztów dotyczących usługi udostępniania basenu na rzecz innych niż macierzysta jednostek organizacyjnych i osób fizycznych. Powyższe działania były sprzeczne z postanowieniami wynikającymi z § 10 Regulaminu organizacyjnego jednostki, z którego wynikało, że „Gospodarstwo Pomocnicze może odpłatnie świadczyć usługi w zakresie użyteczności publicznej innym jednostkom organizacyjnym, osobom fizycznym według kalkulacji własnej na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów”. Opłaty za korzystanie z pływalni (wstęp na pływalnię) pobierane były w wysokości określonej w zarządzeniach Dyrektora Szkoły Podstawowej.
Kontrolujący ustalili, że wysokość cen biletów wstępu na pływalnię poza zajęciami szkolnymi dla osób i grup zorganizowanych - ustalona na podstawie zarządzenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 10 - była niższa od wyliczonych przez jednostkę kosztów własnych usług świadczonych na rzecz jednostki macierzystej. Ceny biletów ustalone zarządzeniem nr 5/01/02 z dnia 10 października 2001 roku wynosiły 5 zł dla osób dorosłych i 3 zł dla młodzieży szkolnej. Zgodnie z zarządzeniem nr 1/2004/2005 z dnia 30 sierpnia 2004 roku ceny określono odpowiednio w wysokości - 5,61 zł netto i 3,74 zł netto. Skalkulowane przez gospodarstwo koszty własne usług świadczonych na rzecz jednostki budżetowej wynosiły 7,70 zł w 2003 roku i 7,20 zł w 2004 roku za osobo-wejście. Niezależnie od cen biletów Dyrektor Szkoły ustalił ceny wynajmu pomieszczeń (w zarządzeniu nr 1/2004/2005 - ceny za korzystanie z obiektów sportowych szkoły administrowanych przez gospodarstwo pomocnicze). W "cenniku" określonym zarządzeniem z 2001 roku zróżnicowano opłatę za najem pływalni w zależności od tego czy obejmować miała także koszty obsługi (np. 130 zł z kosztami obsługi i 65 zł bez kosztów obsługi - za godzinę lekcyjną) - mimo braku stosownych kalkulacji kosztów w tym zakresie. W zarządzeniu z 2004 roku zrezygnowano z powyższego rozróżnienia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia należy wskazać, że ceny biletów za wstęp na pływalnię powinny zostać ustalone zgodnie z unormowaniami wynikającymi z art.4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Dz.U. nr 9, poz.43 z późn. zm.) - stosownie do których - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.4 ust.2 ww. ustawy - uprawnienia powyższe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Jeżeli ustalone przez Dyrektora Szkoły "ceny wynajmu" (patrz zarządzenie z 2001 roku) uznać za należności o charakterze cywilnoprawnym (dochody z majątku), należy wskazać, że kompetencje związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie udzielane kierownikom jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania na podstawie art.47 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm.) nie może obejmować czynności związanych z ustalaniem istotnych warunków umów najmu czy dzierżawy, w szczególności wysokości czynszu, chyba, że majątek (nieruchomość) oddana zostanie w trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej. Pełnomocnictwo to dotyczy, bowiem, kierowania działalnością danej jednostki organizacyjnej, w zakresie działania której nie leżą sprawy gospodarowania mieniem komunalnym.
8. W dniu 8 września 2003 roku kierownik Gospodarstwa Pomocniczego zawarł porozumienie z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Sieradzu (MPWiK), którego przedmiotem było bezpłatne korzystanie przez spółkę z pływalni w roku szkolnym 2003/2004 (1 godzina tygodniowo przez grupę 30 osób). Według wyżej opisanego cennika Gospodarstwo powinno na podstawie umowy zrealizować przychody w wysokości 5.760 zł (9 miesięcy x 4 tygodnie x 160 zł - zakładając, że zajęcia odbywałyby się w każdym tygodniu). Analogiczne porozumienie zawarte zostało w dniu 3 września 2003 roku z Zakładem Ceramiki Budowlanej w Tubądzinie (1 godzina tygodniowo, grupa 15 osób).
Zawierając ww. porozumienia dotyczące bezpłatnego udostępnienia pływalni kierownik Gospodarstwa Pomocniczego naruszył: § 10 ust.2 Regulaminu organizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego, zgodnie z którym Gospodarstwo mogło odpłatnie świadczyć usługi innym jednostkom organizacyjnym według kalkulacji własnej na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów oraz postanowienia ww. zarządzenia nr 5/01/02 z dnia 10 października 2001 roku Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 10 ustalającego zasady pobierania opłat za udostępnienie pływalni ("ceny wynajmu") [1] .
9. W okresie objętym kontrolą stwierdzono przypadki braku pobierania ustawowych odsetek z tytułu wpłat za udostępnienie pływalni, dokonywanych po terminach określonych w zawartych przez Gospodarstwo umowach.
10. Udzielając w październiku 2003 roku zamówienia publicznego na roboty polegające na naprawie części dachu na hali basenowej oraz sali gimnastycznej (likwidacja przecieków i pęknięć, naprawa podsufitówki w korytarzu hali gimnastycznej), w trybie zapytania o cenę, naruszono art.14 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. nr 72, poz.664 z późn. zm. - ustawa obowiązująca w okresie udzielenia zamówienia, uchylona z dniem 2 marca 2004 roku) w zw. z art.68 ww. ustawy. Zgodnie z art.14 ust.2 ustawy - w trybie innym niż przetarg nieograniczony można było udzielić zamówienia publicznego wyłącznie w okolicznościach określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Zgodnie, natomiast, z art.68 ust.1 ustawy o zamówieniach publicznych - zamawiający mógł zastosować tryb zapytania o cenę, gdy przedmiotem zamówienia były dostawy rzeczy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych. Wykonanie robót polegających na naprawie części dachu na hali basenowej i sali gimnastycznej stanowiło roboty budowlane w rozumieniu art.3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, zastosowanie trybu zapytania o cenę przy udzielaniu przedmiotowego zamówienia było niedopuszczalne. Umowę w sprawie udzielania zamówienia publicznego zwarł w imieniu kontrolowanej jednostki kierownik Gospodarstwa Pomocniczego.
Od dnia 2 maca 2004 roku kwestie dotyczące udzielania zamówień publicznych reguluje ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz.177 z późn.zm.).
Przekazując informacje o powyższych nieprawidłowościach stwierdzonych w wyniku kontroli, proszę Pana o podjęcie działań mających na celu ich usunięcie i zapobieżenie powstawaniu w przyszłości. W tym celu kieruję następujące wnioski pokontrolne:
1. Dostosować dokumentację opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości do wymogów wynikających z art.10 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości. Zgodnie z powołanym przepisem, jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, w szczególności dotyczącą:
- określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawo-zdawczych,
- metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego,
- sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej: (a) zakładowego planu kont, ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej; (b) wykazu ksiąg rachunkowych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych w procesach przetwarzania danych; (c) opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji,
- systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów.
2. Ustalić procedury kontroli finansowej, stosownie do wymogów wynikających z art.35a ustawy o finansach publicznych. Przyjęte mechanizmy kontrolne powinny zapewnić, w szczególności, wstępną ocenę celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków.
3. Prowadzić ewidencję księgową w sposób zapewniający wykazanie w obowiązujących gospodarstwo pomocnicze sprawozdaniach budżetowych kwot zobowiązań, w tym zobowiązań wymagalnych.
4. Przy sporządzaniu dowodów księgowych, a także przy dokonywaniu na ich podstawie zapisów w księgach rachunkowych, przestrzegać zasad i wymogów zawartych w przepisach ustawy o rachunkowości, w szczególności w art.21, art.22 i art.23 tej ustawy oraz zasad wynikających z uregulowań wewnętrznych, ujętych - między innymi - w instrukcji obiegu i kontroli dowodów księgowych funkcjonującej w jednostce.
5. Zapewnić prawidłową kalkulację pełnych kosztów własnych Gospodarstwa Pomocniczego w odniesieniu do usług świadczonych na rzecz macierzystej jednostki budżetowej. Zgodnie z art.20 ust.9 ustawy o finansach publicznych - sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki budżetowej gospodarstwo pomocnicze dokonuje według kosztów własnych.
6. Zapewnić sporządzenie kalkulacji kosztów w zakresie usług świadczonych przez Gospodarstwo Pomocnicze podmiotom innym niż jednostka macierzysta.
7. W przypadku nieterminowych wpłat należności o charakterze cywilnoprawnym egzekwować należne odsetki za zwłokę.
8. Przy udzielaniu zamówień publicznych przestrzegać postanowień wynikających z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych.
Kierując powyższe wystąpienie pokontrolne do wiadomości Prezydenta Miasta Sieradza, RIO w Łodzi wnosi o podjęcie działań mających na celu ustalenie cen i opłat za korzystanie z pływalni, poza zajęciami szkolnymi w ramach wychowania fizycznego, zgodnie z zasadami określonymi w art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z powołanym przepisem - organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art.4 ust.2 ww. ustawy - uprawnienia powyższe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Podając powyższe do wiadomości, zgodnie z art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, proszę Pana o przesłanie informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że stosownie do art.9 ust.4 ww. ustawy do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby.
Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
- Prezydent Miasta Sieradza,
- Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 10 w Sieradzu,
- aa
Wystąpienie pokontrolne podpisała dr Jadwiga Chwiałkowska – Zastępca Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
PRZYPISY
[1] Niezależnie od uwag dotyczących zasad ustalania opłat i cen za korzystanie z usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego
Łódź, dnia 16 lutego 2005 roku
Pan
WOJCIECH PIEKARCZYK
Kierownik
Gospodarstwa Pomocniczego
przy Szkole Podstawowej nr 10
w Sieradzu
WK-602/12/2005
Działając na podstawie art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U nr 55, poz.577 z późn. zm.) informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła kompleksową kontrolę gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Gospodarstwie Pomocniczym przy Szkole Podstawowej nr 10 w Sieradzu. Stwierdzone w wyniku czynności kontrolnych nieprawidłowości i uchybienia wynikały, przede wszystkim, z nieznajomości przepisów, ich wadliwej interpretacji, niedostatecznego nadzoru ze strony kierownictwa oraz braku stosownych procedur wewnętrznej kontroli finansowej. Wykazane uchybienia i nieprawidłowości dotyczyły, w szczególności:1. Stwierdzono, że dokumentacja opisująca przyjęte zasady prowadzenia rachunkowości nie spełniała wszystkich wymogów wynikających z art.10 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. nr 76, poz.694 z późn. zm.). W szczególności, w dokumentacji brak było wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań i funkcji w organizacji całości ksiąg oraz dokumentacji systemu przetwarzania danych (w tym przy użyciu komputera). Odpowiedzialność za opracowanie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości ponosi kierownik Gospodarstwa Pomocniczego, jako kierownik jednostki (art.10 ust.2 ustawy o rachunkowości).
2. W kontrolowanej jednostce nie opracowano procedur kontroli finansowej spełniających wymogi zawarte w art.35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r., Dz.U. nr 15, poz.148 z późn. zm.). Do ustalenia procedur kontroli finansowej zobowiązywały kierownika jednostki - od dnia 1 stycznia 2002 roku -postanowienia art.35a ust.3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art.35a ww. ustawy - kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem oraz rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Ustalone procedury kontroli powinny zapewnić, w szczególności, wstępną ocenę celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Odpowiedzialność za określenie procedur kontroli finansowej ponosi kierownik Gospodarstwa Pomocniczego.
3. W sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, za I półrocze 2004 roku, w pozycji zobowiązania wymagalne z tytułu robót, dostaw i usług nie ujęto kwoty 3.037,39 zł, ujętej w ewidencji księgowej na koncie 201 – rachunki z odbiorcami i dostawcami. Zgodnie z § 12 ust.2 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 24, poz.279 z późn. zm.) - przez wymagalne zobowiązania należy rozumieć wszystkie bezsporne zobowiązania, wynikające z ewidencji księgowej obciążające budżet, których termin zapłaty minął przed upływem danego okresu sprawozdawczego, a nie są one przedawnione ani umorzone. Prowadzona ewidencja księgowa (zakładowy plan kont) powinna zapewnić ustalenie kwoty obciążających jednostkę zobowiązań, w tym zobowiązań wymagalnych, zgodnie z postanowieniami wynikającymi z § 12 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. nr 153, poz. 1752).
4. W sprawozdaniu Rb-31 z wykonania planów finansowych gospodarstw pomocniczych - sporządzonego na dzień 30 czerwca 2003 roku - stwierdzono rozbieżności pomiędzy wykazanymi w nim danymi, a danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Rozbieżności dotyczyły danych zawartych w dziale B sprawozdania „Koszty i inne obciążenia". Zgodnie z § 13 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w kolumnach oznaczonych: „Plan" i „Wykonanie" wykazuje się według paragrafów klasyfikacji budżetowej koszty oraz inne obciążenia. Różnica pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji księgowej a sprawozdaniem Rb-31 wynosiła 47.904,15 zł (wyższe wykonanie kosztów ogółem wykazano w sporządzonym sprawozdaniu) i dotyczyła następujących paragrafów klasyfikacji budżetowej: 4010, 4040, 4110, 4120, 4210, 4260, 4300. Kontrolujący stwierdzili, że dane ujęte w ww. sprawozdaniu półrocznym w dziale B – „Koszty i inne obciążenia”, w kolumnie „Wykonanie” dotyczyły wydatków (konto 131) poniesionych przez kontrolowaną jednostkę w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2003 roku w poszczególnych paragrafach klasyfikacji, a nie kosztów ujętych w ewidencji księgowej na koncie 400, stanowiących na dzień 30 czerwca 2004 roku kwotę 290.730,88 zł.
5. W wyniku kontroli poprawności sporządzania i ewidencjonowania dokumentów księgowych w kilku przypadkach stwierdzono nieprawidłowości formalne polegające na:
- niezgodnym z art.22 ustawy o rachunkowości nanoszeniu poprawek i korekt na dowodach księgowych,
- niespójności zapisów zawartych w dzienniku z danymi wynikającymi z dokumentu księgowego (inna data dokonania operacji na dokumencie i w dzienniku),
- braku zatwierdzenia dokumentu przez kierownika gospodarstwa,
- uchybieniach w zakresie określenia stron, opisie operacji gospodarczej.
6. Kalkulując koszty świadczonych usług związanych z korzystaniem przez dzieci z pływalni w ramach godzin wychowania fizycznego koszty te pomniejszano o przychody uzyskiwane z tytułu sprzedaży biletów za wejście na pływalnię oraz przychody uzyskiwane od zakładów pracy na podstawie zawartych porozumień dotyczących korzystania z pływalni. Nie pozwalało to na rzetelne (pełne) ustalenie kosztów własnych świadczonych usług (kontrolowana jednostka nie powinna odejmować zrealizowanych przychodów lecz ewentualne koszty związane z ich uzyskaniem, po ich wyodrębnieniu - np. według przyjętego klucza, proporcji, ewidencji itp.). Kontrolujący stwierdzili także, że w kalkulacji kosztów dopiero od 2003 roku uwzględniono wartość zużytej energii elektrycznej. Zgodnie z art.20 ust.9 ustawy o finansach publicznych - sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki budżetowej gospodarstwo pomocnicze dokonuje według kosztów własnych. Wskazać należy także, że kontrolowane gospodarstwo pomocnicze nie ponosiło kosztów związanych z prowadzeniem dokumentacji kadrowej i finansowo - księgowej. Obowiązki w tym zakresie wykonywali pracownicy zatrudnieni w Szkole Podstawowej (macierzystej jednostce budżetowej) i wynagradzani ze środków tej jednostki.
7. Kierownik Gospodarstwa Pomocniczego nie sporządzał kalkulacji kosztów dotyczących usługi udostępniania basenu na rzecz innych niż macierzysta jednostek organizacyjnych i osób fizycznych. Powyższe działania były sprzeczne z postanowieniami wynikającymi z § 10 Regulaminu organizacyjnego jednostki, z którego wynikało, że „Gospodarstwo Pomocnicze może odpłatnie świadczyć usługi w zakresie użyteczności publicznej innym jednostkom organizacyjnym, osobom fizycznym według kalkulacji własnej na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów”. Opłaty za korzystanie z pływalni (wstęp na pływalnię) pobierane były w wysokości określonej w zarządzeniach Dyrektora Szkoły Podstawowej.
Kontrolujący ustalili, że wysokość cen biletów wstępu na pływalnię poza zajęciami szkolnymi dla osób i grup zorganizowanych - ustalona na podstawie zarządzenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 10 - była niższa od wyliczonych przez jednostkę kosztów własnych usług świadczonych na rzecz jednostki macierzystej. Ceny biletów ustalone zarządzeniem nr 5/01/02 z dnia 10 października 2001 roku wynosiły 5 zł dla osób dorosłych i 3 zł dla młodzieży szkolnej. Zgodnie z zarządzeniem nr 1/2004/2005 z dnia 30 sierpnia 2004 roku ceny określono odpowiednio w wysokości - 5,61 zł netto i 3,74 zł netto. Skalkulowane przez gospodarstwo koszty własne usług świadczonych na rzecz jednostki budżetowej wynosiły 7,70 zł w 2003 roku i 7,20 zł w 2004 roku za osobo-wejście. Niezależnie od cen biletów Dyrektor Szkoły ustalił ceny wynajmu pomieszczeń (w zarządzeniu nr 1/2004/2005 - ceny za korzystanie z obiektów sportowych szkoły administrowanych przez gospodarstwo pomocnicze). W "cenniku" określonym zarządzeniem z 2001 roku zróżnicowano opłatę za najem pływalni w zależności od tego czy obejmować miała także koszty obsługi (np. 130 zł z kosztami obsługi i 65 zł bez kosztów obsługi - za godzinę lekcyjną) - mimo braku stosownych kalkulacji kosztów w tym zakresie. W zarządzeniu z 2004 roku zrezygnowano z powyższego rozróżnienia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia należy wskazać, że ceny biletów za wstęp na pływalnię powinny zostać ustalone zgodnie z unormowaniami wynikającymi z art.4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Dz.U. nr 9, poz.43 z późn. zm.) - stosownie do których - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.4 ust.2 ww. ustawy - uprawnienia powyższe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Jeżeli ustalone przez Dyrektora Szkoły "ceny wynajmu" (patrz zarządzenie z 2001 roku) uznać za należności o charakterze cywilnoprawnym (dochody z majątku), należy wskazać, że kompetencje związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie udzielane kierownikom jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania na podstawie art.47 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm.) nie może obejmować czynności związanych z ustalaniem istotnych warunków umów najmu czy dzierżawy, w szczególności wysokości czynszu, chyba, że majątek (nieruchomość) oddana zostanie w trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej. Pełnomocnictwo to dotyczy, bowiem, kierowania działalnością danej jednostki organizacyjnej, w zakresie działania której nie leżą sprawy gospodarowania mieniem komunalnym.
8. W dniu 8 września 2003 roku kierownik Gospodarstwa Pomocniczego zawarł porozumienie z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Sieradzu (MPWiK), którego przedmiotem było bezpłatne korzystanie przez spółkę z pływalni w roku szkolnym 2003/2004 (1 godzina tygodniowo przez grupę 30 osób). Według wyżej opisanego cennika Gospodarstwo powinno na podstawie umowy zrealizować przychody w wysokości 5.760 zł (9 miesięcy x 4 tygodnie x 160 zł - zakładając, że zajęcia odbywałyby się w każdym tygodniu). Analogiczne porozumienie zawarte zostało w dniu 3 września 2003 roku z Zakładem Ceramiki Budowlanej w Tubądzinie (1 godzina tygodniowo, grupa 15 osób).
Zawierając ww. porozumienia dotyczące bezpłatnego udostępnienia pływalni kierownik Gospodarstwa Pomocniczego naruszył: § 10 ust.2 Regulaminu organizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego, zgodnie z którym Gospodarstwo mogło odpłatnie świadczyć usługi innym jednostkom organizacyjnym według kalkulacji własnej na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów oraz postanowienia ww. zarządzenia nr 5/01/02 z dnia 10 października 2001 roku Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 10 ustalającego zasady pobierania opłat za udostępnienie pływalni ("ceny wynajmu") [1] .
9. W okresie objętym kontrolą stwierdzono przypadki braku pobierania ustawowych odsetek z tytułu wpłat za udostępnienie pływalni, dokonywanych po terminach określonych w zawartych przez Gospodarstwo umowach.
10. Udzielając w październiku 2003 roku zamówienia publicznego na roboty polegające na naprawie części dachu na hali basenowej oraz sali gimnastycznej (likwidacja przecieków i pęknięć, naprawa podsufitówki w korytarzu hali gimnastycznej), w trybie zapytania o cenę, naruszono art.14 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. nr 72, poz.664 z późn. zm. - ustawa obowiązująca w okresie udzielenia zamówienia, uchylona z dniem 2 marca 2004 roku) w zw. z art.68 ww. ustawy. Zgodnie z art.14 ust.2 ustawy - w trybie innym niż przetarg nieograniczony można było udzielić zamówienia publicznego wyłącznie w okolicznościach określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Zgodnie, natomiast, z art.68 ust.1 ustawy o zamówieniach publicznych - zamawiający mógł zastosować tryb zapytania o cenę, gdy przedmiotem zamówienia były dostawy rzeczy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych. Wykonanie robót polegających na naprawie części dachu na hali basenowej i sali gimnastycznej stanowiło roboty budowlane w rozumieniu art.3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, zastosowanie trybu zapytania o cenę przy udzielaniu przedmiotowego zamówienia było niedopuszczalne. Umowę w sprawie udzielania zamówienia publicznego zwarł w imieniu kontrolowanej jednostki kierownik Gospodarstwa Pomocniczego.
Od dnia 2 maca 2004 roku kwestie dotyczące udzielania zamówień publicznych reguluje ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz.177 z późn.zm.).
Przekazując informacje o powyższych nieprawidłowościach stwierdzonych w wyniku kontroli, proszę Pana o podjęcie działań mających na celu ich usunięcie i zapobieżenie powstawaniu w przyszłości. W tym celu kieruję następujące wnioski pokontrolne:
1. Dostosować dokumentację opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości do wymogów wynikających z art.10 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości. Zgodnie z powołanym przepisem, jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, w szczególności dotyczącą:
- określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawo-zdawczych,
- metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego,
- sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej: (a) zakładowego planu kont, ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej; (b) wykazu ksiąg rachunkowych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych w procesach przetwarzania danych; (c) opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji,
- systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów.
2. Ustalić procedury kontroli finansowej, stosownie do wymogów wynikających z art.35a ustawy o finansach publicznych. Przyjęte mechanizmy kontrolne powinny zapewnić, w szczególności, wstępną ocenę celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków.
3. Prowadzić ewidencję księgową w sposób zapewniający wykazanie w obowiązujących gospodarstwo pomocnicze sprawozdaniach budżetowych kwot zobowiązań, w tym zobowiązań wymagalnych.
4. Przy sporządzaniu dowodów księgowych, a także przy dokonywaniu na ich podstawie zapisów w księgach rachunkowych, przestrzegać zasad i wymogów zawartych w przepisach ustawy o rachunkowości, w szczególności w art.21, art.22 i art.23 tej ustawy oraz zasad wynikających z uregulowań wewnętrznych, ujętych - między innymi - w instrukcji obiegu i kontroli dowodów księgowych funkcjonującej w jednostce.
5. Zapewnić prawidłową kalkulację pełnych kosztów własnych Gospodarstwa Pomocniczego w odniesieniu do usług świadczonych na rzecz macierzystej jednostki budżetowej. Zgodnie z art.20 ust.9 ustawy o finansach publicznych - sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki budżetowej gospodarstwo pomocnicze dokonuje według kosztów własnych.
6. Zapewnić sporządzenie kalkulacji kosztów w zakresie usług świadczonych przez Gospodarstwo Pomocnicze podmiotom innym niż jednostka macierzysta.
7. W przypadku nieterminowych wpłat należności o charakterze cywilnoprawnym egzekwować należne odsetki za zwłokę.
8. Przy udzielaniu zamówień publicznych przestrzegać postanowień wynikających z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych.
Kierując powyższe wystąpienie pokontrolne do wiadomości Prezydenta Miasta Sieradza, RIO w Łodzi wnosi o podjęcie działań mających na celu ustalenie cen i opłat za korzystanie z pływalni, poza zajęciami szkolnymi w ramach wychowania fizycznego, zgodnie z zasadami określonymi w art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z powołanym przepisem - organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art.4 ust.2 ww. ustawy - uprawnienia powyższe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Podając powyższe do wiadomości, zgodnie z art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, proszę Pana o przesłanie informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że stosownie do art.9 ust.4 ww. ustawy do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby.
Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
- Prezydent Miasta Sieradza,
- Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 10 w Sieradzu,
- aa
Wystąpienie pokontrolne podpisała dr Jadwiga Chwiałkowska – Zastępca Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
PRZYPISY
[1] Niezależnie od uwag dotyczących zasad ustalania opłat i cen za korzystanie z usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego