M. Zgierz - kontrola doraźna, przeprowadzona przez RIO w Łodzi, zakończona w 2006r.
XMLTreść
Wystąpienie pokontrolne przekazane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi do Prezydenta Miasta Zgierza, po zakończeniu doraźnej kontroli gospodarki finansowej Miasta Zgierza. Udostępniane na podstawie art.6 ust.1 pkt 4 lit "a" tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Pan
KAROL MAŚLIŃSKI
Prezydent Miasta Zgierza
WK - 602/23/2006
Działając na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 55, poz.577 ze zm.) zawiadamiam, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w dniach przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Mieście Zgierz, którą objęto zagadnienia związane z wykonywaniem zadań z zakresu pomocy społecznej, udzielaniem zamówień publicznych oraz realizacją dochodów podatkowych.
W wyniku kontroli realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu jadłodajni dla osób potrzebujących w okresie listopad 2002 roku – listopad 2005 roku, ustalono, co następuje:Do kwietnia 2004 roku jadłodajnia prowadzona była przez Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” na podstawie umów zawartych między Stowarzyszeniem a Miastem Zgierz. Na mocy ww. umów (umowa z dnia 4 listopada 2002 roku, umowa z dnia 2 stycznia 2003 roku, umowa z dnia 3 listopada 2003 roku oraz umowa z dnia 2 lutego 2004 roku) Stowarzyszeniu powierzano realizację zadania własnego polegającego na prowadzeniu jadłodajni dla osób potrzebujących w lokalu przy ul. Słowackiego 6. W umowach Miasto zobowiązywało się do przekazania określonej kwoty na pokrycie wydatków związanych z zakupem środków żywności w celu przygotowania posiłków. Kontrolujący ustalili, że Miasto przekazywało środki w ramach wydatków przeznaczonych na realizację programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Na sezony 2002/2003 i 2003/2004 Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” otrzymało łącznie z budżetu Miasta kwotę 22.000 zł. Ustalono, że przekazywanie środków finansowych z budżetu Miasta na rzecz Stowarzyszenia nie było zgodne z postanowieniami wynikającymi z zawartych umów. W szczególności, zgodnie z postanowieniami umów środki dla Stowarzyszenia miały być przekazywane miesięcznie, po wystawieniu przez wykonawcę noty księgowej wraz z załączonymi kserokopiami faktur. Kontrolujący stwierdzili, że wypłat dokonywano mimo braku wystawienia przez Stowarzyszenie wskazanej noty księgowej z załączonymi kserokopiami faktur. Stwierdzono także, że Miasto nie dokonywało kontroli merytorycznej sposobu realizacji przez Stowarzyszenie powierzonego zadania.
Ponadto, Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” prowadząc jadłodajnie dla osób potrzebujących zawierało umowy z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej im. Błogosławionego Rafała Chylińskiego w Zgierzu, na podstawie których otrzymywało środki finansowe za przygotowanie posiłków dla podopiecznych Ośrodka w następujących wysokościach: w latach 2002–2003 – 1,00 zł za 1 litr zupy, a w latach 2003–2004 – 1,20 zł za 1 litr zupy. W okresie objętym kontrolą Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał na rzecz Stowarzyszenia łącznie 20.752,50 zł (9.406 zł w sezonie 2002/2003 i 11.346,50 zł w sezonie 2003/2004).
Kontrolujący ustalili, że zarówno MOPS w Zgierzu, jak również Miasta Zgierz – przed podpisaniem umów ze Stowarzyszeniem – nie stosowało przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasadach i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej (Dz. U. nr 55, poz.662 ze zm.), wydanego na podstawie artr.12a ust.2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r., Dz. U. nr 64, poz. 414 ze zm.).
Przygotowywaniem posiłków (zup) dla jadłodajni prowadzonej przez Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” zajmowało się Przedszkole Miejskie nr 13 w Zgierzu na podstawie zawartych ze Stowarzyszeniem umów (umowa z dnia 2 stycznia 2003 roku i umowa z dnia 24 października 2003 roku). Posiłki były sporządzane z dostarczanych przez Stowarzyszenie artykułów spożywczych. W ww. umowach nie określono kosztów ponoszonych przez Przedszkole w związku z realizacją zlecenia. Kontrolujący ustalili, że w ramach współpracy z Przedszkolem Stowarzyszenie przekazało na jego rzecz - tytułem darowizny - kwotę 2.560,00 zł oraz dokonało zakupu 2 ton węgla, który został zużyty do przygotowywania posiłków.
Kontrolującym nie przedłożono dokumentacji dotyczącej kalkulacji kosztów prowadzenia jadłodajni przez Stowarzyszenie w badanym okresie, a w szczególności kosztów przygotowania posiłków (zup).
W sezonie 2004/2005 prowadzeniem jadłodajni dla osób potrzebujących zajmowała się Rada Osiedla Przybyłów. Obowiązujący w 2004 roku Statut wskazanej jednostki pomocniczej nie zawierał postanowień dotyczących realizacji zadań własnych polegających na organizowaniu, przygotowywaniu i wydawaniu posiłków dla osób potrzebujących i z problemami alkoholowymi. Powyższy zakres działalności został uwzględniony w Statucie Rady Osiedla Przybyłów na mocy uchwały nr XXVI/243/04 podjętej przez Radę Miasta Zgierza w dniu 28 października 2004 roku, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 roku. Również w planie wydatków Osiedla Przybyłów na 2004 rok nie zaplanowano wydatków przeznaczonych na funkcjonowanie jadłodajni (uchwała nr IV/39/2004 Rady Osiedla z dnia 10 marca 2004 roku w sprawie przyjęcia układu wykonawczego budżetu Rady Osiedla "Przybyłów" w Zgierzu). Wydatki te zostały przewidziane uchwałą nr XXVIII/267/04 Rady Miasta Zgierza z dnia 17 grudnia 2004 roku w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie miasta Zgierza na rok 2004 w zakresie zadań własnych.
Przygotowywaniem posiłków dla jadłodajni prowadzonej przez Radę Osiedla Przybyłów zajmowało się w dalszym ciągu Przedszkole Miejskie nr 13 w Zgierzu. Zmianie uległy jednakże zasady świadczenia tej usługi. W umowach zawartych przez Prezydenta Miasta z Przedszkolem Miejskim nr 13 (umowa z dnia 2 listopada 2004 roku i umowa z dnia 11 października 2005 roku) postanowiono, że Przedszkole Miejskie będzie przygotowywać posiłki, których koszty przyjęto według załączonej do umów kalkulacji. Koszt przygotowania 1 litra zupy – w okresie listopad 2004 – kwiecień 2005 roku skalkulowano na kwotę 1,45 zł, a w okresie październik 2005 – kwiecień 2006 roku – na kwotę 1,70 zł.
Za wykonaną usługę Przedszkole otrzymać miało zapłatę na podstawie wystawionej faktury w okresach miesięcznych. Faktura obejmować miała koszty przygotowania posiłku. Kwota zapłaty podlegała zmniejszeniu o kwoty uiszczone z tytułu udzielonej pomocy na rzecz podopiecznych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zgierzu.
W sezonie 2004/2005 MOPS w Zgierzu przekazał na rzecz Przedszkola łącznie kwotę 18.272,90 zł za przygotowanie 12.602 posiłków w cenie 1,45 zł (zgodnie z kalkulacją przyjętą w umowie). Z budżetu Miasta przekazano kwotę 910,60 zł.
Rada Osiedla "Przybyłów" w 2004 roku na potrzeby prowadzenia jadłodajni wydatkowała kwotę 2.782,33 zł. Ponadto, w listopadzie 2004 roku na zakup pieczywa wydatkowano kwotę 235,40 zł, na podstawie faktury nr 11954/04/FV z dnia 30 listopada 2004 roku. Ogółem na funkcjonowanie jadłodajni wydatkowano kwotę 3.017,73 zł, w tym 1.906,92 zł na przygotowanie paczek świątecznych dla osób korzystających z jadłodajni. Powyższe kwoty nie były zgodne z kwotą wykazaną w sprawozdaniu z wykonania budżetu Rady Osiedla „Przybyłów” przyjętym uchwałą Rady Osiedla nr XXX/56/05 z dnia 20 stycznia 2005 roku, gdzie wskazano kwotę 1.749,00 zł.
Kontrolujący ustalili ponadto, że w dniach 24-30 maja 2004 roku w Miejskim Przedszkolu nr 13 w Zgierzu została przeprowadzona, przez inspektora Urzędu Miasta Zgierza, kontrola w zakresie realizacji zadania polegającego na przygotowywaniu zup dla jadłodajni. Kontrolą objęto okres od dnia 2 listopada 2004 roku do dnia 16 maja 2005 roku. W wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości. Pracownik Urzędu Miasta dokonał także dokładnej analizy kosztów sporządzenia posiłków, które to analizy - w ocenie RIO w Łodzi - powinny być wykorzystane przez Prezydenta Miasta przy zawieraniu kolejnych umów z Przedszkolem.
Kontrolujący dokonali także czynności kontrolnych w Przedszkolu Miejskim nr 13 w Zgierzu stwierdzając, m.in., że Przedszkole prowadzi szczegółową ewidencję księgową oraz magazynową w zakresie obejmującym ponoszone koszty na zakup artykułów spożywczych do przygotowania posiłków dla jadłodajni. Ewidencja magazynowa prowadzona jest w postaci dziennych raportów magazynowych. Prowadzony jest również wyodrębniony magazyn artykułów spożywczych zakupionych do gotowania zup dla jadłodajni, co umożliwia ustalenie rzeczywistych dziennych kosztów przygotowania zup.
W zakresie zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych stwierdzono, że w latach objętych kontrolą (2004 - 2005) Miasto Zgierz zawarło - nie stosując procedur udzielania zamówień publicznych - szereg umów z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Zgierzu. Umowy, zawierane na okresy roczne, dotyczyły:
- wykonywania prac związanych z oczyszczaniem ulic, placów, chodników na terenie Zgierza oraz innych terenów należących do Miasta Zgierz (umowa z dnia 12 grudnia 2003 roku, umowa z dnia 30 grudnia 2004 roku),
- utrzymania i konserwacji zieleni miejskiej w postaci parków, zieleńców, skwerów i trawników (umowa z dnia 12 grudnia 2003 roku, umowa z dnia 30 grudnia 2004 roku),
- wykonywania robót związanych z utrzymaniem i eksploatacją dróg miejskich na terenie Zgierza (umowa z dnia 12 grudnia 2003 roku, umowa z dnia 30 grudnia 2004 roku).
Na podstawie ww. umów z budżetu wydatkowano na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Zgierzu następujące kwoty: oczyszczanie miasta - 2004 rok - 788.910,00 zł, 2005 rok (do dnia 8 grudnia) - 675.414 zł; zieleń miejska - 2004 rok - 341.255 zł, 2005 rok (do dnia 8 grudnia) - 383.007 zł (w tym z Funduszu Ochrony Środowiska - 226.707 zł); bieżące utrzymanie dróg - 2004 rok - 972.540 zł, 2005 rok (do dnia 8 grudnia) - 1.102.620 zł.
Umowy zawierane były z powołaniem się na art.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem - gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Kontrolujący ustalili, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Zgierzu powołane zostało uchwałą nr XV/124/91 Rady Miasta Zgierza z dnia 28 listopada 1991 roku w sprawie utworzenia spółek komunalnych. W uchwale wskazano, że zakres działania spółki obejmował będzie w szczególności utrzymanie czystości i zieleni na terenie miasta, ochronę środowiska, gazyfikację bezprzewodową, zarząd i administrowanie wysypiskiem śmieci i wylewiskiem nieczystości.
Jak wskazano powyżej zlecone spółce usługi świadczone były na podstawie kolejno zawieranych umów, obowiązujących w okresie roku. Zawierając przedmiotowe umowy Miasto nie stosowało procedur udzielania zamówień publicznych określonych przez ustawę z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. nr 72, poz. 664 ze zm.), a następnie przez ustawę z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177 ze zm.).
Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z art.2 ust.1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych - przez zamówienie publiczne należało rozumieć opłacane przez zamawiającego usługi, dostawy lub roboty budowlane wykonywane przez dostawców lub wykonawców. Stosownie natomiast do definicji legalnej zawartej w art.2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych - przez zamówienie publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.
Zlecenie przez Miasto, na podstawie zawartych umów, usług i robót budowlanych oznaczało udzielenie zamówień publicznych, co powinno nastąpić z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. Obowiązujące w tym zakresie przepisy (ustawa o zamówieniach publicznych, a od dnia 2 marca 2004 roku ustawa Prawo zamówień publicznych) nie przewidywała podmiotowego wyłączenia stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w przypadku zawierania umów ze spółkami komunalnymi. Wyłączono, natomiast stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych w przypadku udzielania zamówień na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze). Odróżnić należy, bowiem sytuację, w której gmina powołuje spółkę prawa handlowego celem samodzielnej realizacji przez spółkę określonych zadań w sferze użyteczności publicznej, na bazie powierzonego majątku [1], od sytuacji, w której gmina zawiera ze spółką umowę odpłatną dotyczącą usług, dostaw, robót budowlanych. W pierwszym przypadku dochodzi do powierzenia wykonywania zadań, w drugim do udzielenia zamówienia publicznego.
W pierwszej sytuacji podstawą prawną działalności spółki jest akt założycielski spółki, określający cele jej działania. Koszty prowadzonej we własnym zakresie działalności spółka pokrywa ze zrealizowanych przychodów, w szczególności pobierając opłaty za świadczone na rzecz ludności usługi (np. sprzedaż wody). Spółka może otrzymać także środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o konstrukcje prawne wynikające z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). W drugiej sytuacji źródłem zobowiązania do wykonywania określonych świadczeń (np. usługi, roboty budowlane) jest umowa określająca świadczenie spółki i ustalająca wysokość wynagrodzenia za jego wykonanie. Spółka podejmuje działalność, nie w oparciu o postanowienia aktu założycielskiego, ale w wykonaniu umownego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, za co otrzymuje określone umownie wynagrodzenie. Warunkiem zawarcia takiej umowy jest jednakże uznanie, że oferta złożona przez spółkę ma walor oferty najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych. Powyższe znajduje potwierdzenie we wnioskach sformułowanych w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 roku, sygn. II GSK 105/05, zgodnie z którymi - "Ustawa o zamówieniach publicznych nie ma zatem zastosowania, jeżeli wykonywanie przez jeden podmiot na rzecz drugiego usług, dostaw lub robót budowlanych, czyli świadczeń, które mogą być przedmiotem zamówienia publicznego, stanowi realizację zobowiązania wynikającego z innego tytułu prawnego niż umowa".
W analizowanym stanie faktycznym Miasto zawierając umowy ze spółką - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Zgierzu i udzielając na jej rzecz zamówień publicznych bez zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych naruszyło art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, a według stanu prawnego obowiązującego od dnia 2 marca 2004 roku - art.7 ust.3 ustawy prawo zamówień publicznych, zgodnie z którymi to unormowaniami - zamówienie publiczne mogło być udzielone wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami danej ustawy.
Mając na uwadze wyniki kontroli i obecny stan faktyczny dotyczący prowadzenia jadłodajni RIO w Łodzi wnioskuje o wykorzystanie wyników kontroli przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Miasta w Przedszkolu nr 13 w Zgierzu przy dokonywaniu kalkulacji kosztów przygotowywania posiłków dla jadłodajni oraz zapewnienie kontroli nad składanymi przez Radę Osiedla "Przybyłów" sprawozdaniami z wykonania wydatków.
Przy ewentualnym zlecaniu zadań z zakresu pomocy społecznej na rzecz podmiotów niepublicznych (w szczególności organizacji pozarządowych) należy przestrzegać obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) zawartych w art.25 i nast.
W zakresie udzielania zamówień publicznych Izba wnioskuje o przestrzeganie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w sytuacji udzielania zamówień publicznych na usługi oczyszczania miasta, utrzymanie i konserwację zieleni miejskiej oraz na utrzymanie i eksploatację dróg miejskich.
Podając powyższe do wiadomości, zgodnie z art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, proszę Pana Prezydenta o przesłanie informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Jednocześnie informuję, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
1. Przewodniczący Rady Miejskiej w Zgierzu
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Zgierzu
3. aa
Wystąpienie pokontrolne podpisała dr Ryszard Paweł Krawczyk –Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
PRZYPISY
[1] np aport, dzierżawa, itp.
Łódź, dnia 28 marca 2006 roku
Pan
KAROL MAŚLIŃSKI
Prezydent Miasta Zgierza
WK - 602/23/2006
Działając na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. nr 55, poz.577 ze zm.) zawiadamiam, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w dniach przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Mieście Zgierz, którą objęto zagadnienia związane z wykonywaniem zadań z zakresu pomocy społecznej, udzielaniem zamówień publicznych oraz realizacją dochodów podatkowych.
W wyniku kontroli realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu jadłodajni dla osób potrzebujących w okresie listopad 2002 roku – listopad 2005 roku, ustalono, co następuje:Do kwietnia 2004 roku jadłodajnia prowadzona była przez Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” na podstawie umów zawartych między Stowarzyszeniem a Miastem Zgierz. Na mocy ww. umów (umowa z dnia 4 listopada 2002 roku, umowa z dnia 2 stycznia 2003 roku, umowa z dnia 3 listopada 2003 roku oraz umowa z dnia 2 lutego 2004 roku) Stowarzyszeniu powierzano realizację zadania własnego polegającego na prowadzeniu jadłodajni dla osób potrzebujących w lokalu przy ul. Słowackiego 6. W umowach Miasto zobowiązywało się do przekazania określonej kwoty na pokrycie wydatków związanych z zakupem środków żywności w celu przygotowania posiłków. Kontrolujący ustalili, że Miasto przekazywało środki w ramach wydatków przeznaczonych na realizację programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Na sezony 2002/2003 i 2003/2004 Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” otrzymało łącznie z budżetu Miasta kwotę 22.000 zł. Ustalono, że przekazywanie środków finansowych z budżetu Miasta na rzecz Stowarzyszenia nie było zgodne z postanowieniami wynikającymi z zawartych umów. W szczególności, zgodnie z postanowieniami umów środki dla Stowarzyszenia miały być przekazywane miesięcznie, po wystawieniu przez wykonawcę noty księgowej wraz z załączonymi kserokopiami faktur. Kontrolujący stwierdzili, że wypłat dokonywano mimo braku wystawienia przez Stowarzyszenie wskazanej noty księgowej z załączonymi kserokopiami faktur. Stwierdzono także, że Miasto nie dokonywało kontroli merytorycznej sposobu realizacji przez Stowarzyszenie powierzonego zadania.
Ponadto, Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” prowadząc jadłodajnie dla osób potrzebujących zawierało umowy z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej im. Błogosławionego Rafała Chylińskiego w Zgierzu, na podstawie których otrzymywało środki finansowe za przygotowanie posiłków dla podopiecznych Ośrodka w następujących wysokościach: w latach 2002–2003 – 1,00 zł za 1 litr zupy, a w latach 2003–2004 – 1,20 zł za 1 litr zupy. W okresie objętym kontrolą Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał na rzecz Stowarzyszenia łącznie 20.752,50 zł (9.406 zł w sezonie 2002/2003 i 11.346,50 zł w sezonie 2003/2004).
Kontrolujący ustalili, że zarówno MOPS w Zgierzu, jak również Miasta Zgierz – przed podpisaniem umów ze Stowarzyszeniem – nie stosowało przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasadach i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej (Dz. U. nr 55, poz.662 ze zm.), wydanego na podstawie artr.12a ust.2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r., Dz. U. nr 64, poz. 414 ze zm.).
Przygotowywaniem posiłków (zup) dla jadłodajni prowadzonej przez Stowarzyszenie „Pomocna Dłoń” zajmowało się Przedszkole Miejskie nr 13 w Zgierzu na podstawie zawartych ze Stowarzyszeniem umów (umowa z dnia 2 stycznia 2003 roku i umowa z dnia 24 października 2003 roku). Posiłki były sporządzane z dostarczanych przez Stowarzyszenie artykułów spożywczych. W ww. umowach nie określono kosztów ponoszonych przez Przedszkole w związku z realizacją zlecenia. Kontrolujący ustalili, że w ramach współpracy z Przedszkolem Stowarzyszenie przekazało na jego rzecz - tytułem darowizny - kwotę 2.560,00 zł oraz dokonało zakupu 2 ton węgla, który został zużyty do przygotowywania posiłków.
Kontrolującym nie przedłożono dokumentacji dotyczącej kalkulacji kosztów prowadzenia jadłodajni przez Stowarzyszenie w badanym okresie, a w szczególności kosztów przygotowania posiłków (zup).
W sezonie 2004/2005 prowadzeniem jadłodajni dla osób potrzebujących zajmowała się Rada Osiedla Przybyłów. Obowiązujący w 2004 roku Statut wskazanej jednostki pomocniczej nie zawierał postanowień dotyczących realizacji zadań własnych polegających na organizowaniu, przygotowywaniu i wydawaniu posiłków dla osób potrzebujących i z problemami alkoholowymi. Powyższy zakres działalności został uwzględniony w Statucie Rady Osiedla Przybyłów na mocy uchwały nr XXVI/243/04 podjętej przez Radę Miasta Zgierza w dniu 28 października 2004 roku, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 roku. Również w planie wydatków Osiedla Przybyłów na 2004 rok nie zaplanowano wydatków przeznaczonych na funkcjonowanie jadłodajni (uchwała nr IV/39/2004 Rady Osiedla z dnia 10 marca 2004 roku w sprawie przyjęcia układu wykonawczego budżetu Rady Osiedla "Przybyłów" w Zgierzu). Wydatki te zostały przewidziane uchwałą nr XXVIII/267/04 Rady Miasta Zgierza z dnia 17 grudnia 2004 roku w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie miasta Zgierza na rok 2004 w zakresie zadań własnych.
Przygotowywaniem posiłków dla jadłodajni prowadzonej przez Radę Osiedla Przybyłów zajmowało się w dalszym ciągu Przedszkole Miejskie nr 13 w Zgierzu. Zmianie uległy jednakże zasady świadczenia tej usługi. W umowach zawartych przez Prezydenta Miasta z Przedszkolem Miejskim nr 13 (umowa z dnia 2 listopada 2004 roku i umowa z dnia 11 października 2005 roku) postanowiono, że Przedszkole Miejskie będzie przygotowywać posiłki, których koszty przyjęto według załączonej do umów kalkulacji. Koszt przygotowania 1 litra zupy – w okresie listopad 2004 – kwiecień 2005 roku skalkulowano na kwotę 1,45 zł, a w okresie październik 2005 – kwiecień 2006 roku – na kwotę 1,70 zł.
Za wykonaną usługę Przedszkole otrzymać miało zapłatę na podstawie wystawionej faktury w okresach miesięcznych. Faktura obejmować miała koszty przygotowania posiłku. Kwota zapłaty podlegała zmniejszeniu o kwoty uiszczone z tytułu udzielonej pomocy na rzecz podopiecznych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zgierzu.
W sezonie 2004/2005 MOPS w Zgierzu przekazał na rzecz Przedszkola łącznie kwotę 18.272,90 zł za przygotowanie 12.602 posiłków w cenie 1,45 zł (zgodnie z kalkulacją przyjętą w umowie). Z budżetu Miasta przekazano kwotę 910,60 zł.
Rada Osiedla "Przybyłów" w 2004 roku na potrzeby prowadzenia jadłodajni wydatkowała kwotę 2.782,33 zł. Ponadto, w listopadzie 2004 roku na zakup pieczywa wydatkowano kwotę 235,40 zł, na podstawie faktury nr 11954/04/FV z dnia 30 listopada 2004 roku. Ogółem na funkcjonowanie jadłodajni wydatkowano kwotę 3.017,73 zł, w tym 1.906,92 zł na przygotowanie paczek świątecznych dla osób korzystających z jadłodajni. Powyższe kwoty nie były zgodne z kwotą wykazaną w sprawozdaniu z wykonania budżetu Rady Osiedla „Przybyłów” przyjętym uchwałą Rady Osiedla nr XXX/56/05 z dnia 20 stycznia 2005 roku, gdzie wskazano kwotę 1.749,00 zł.
Kontrolujący ustalili ponadto, że w dniach 24-30 maja 2004 roku w Miejskim Przedszkolu nr 13 w Zgierzu została przeprowadzona, przez inspektora Urzędu Miasta Zgierza, kontrola w zakresie realizacji zadania polegającego na przygotowywaniu zup dla jadłodajni. Kontrolą objęto okres od dnia 2 listopada 2004 roku do dnia 16 maja 2005 roku. W wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości. Pracownik Urzędu Miasta dokonał także dokładnej analizy kosztów sporządzenia posiłków, które to analizy - w ocenie RIO w Łodzi - powinny być wykorzystane przez Prezydenta Miasta przy zawieraniu kolejnych umów z Przedszkolem.
Kontrolujący dokonali także czynności kontrolnych w Przedszkolu Miejskim nr 13 w Zgierzu stwierdzając, m.in., że Przedszkole prowadzi szczegółową ewidencję księgową oraz magazynową w zakresie obejmującym ponoszone koszty na zakup artykułów spożywczych do przygotowania posiłków dla jadłodajni. Ewidencja magazynowa prowadzona jest w postaci dziennych raportów magazynowych. Prowadzony jest również wyodrębniony magazyn artykułów spożywczych zakupionych do gotowania zup dla jadłodajni, co umożliwia ustalenie rzeczywistych dziennych kosztów przygotowania zup.
W zakresie zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych stwierdzono, że w latach objętych kontrolą (2004 - 2005) Miasto Zgierz zawarło - nie stosując procedur udzielania zamówień publicznych - szereg umów z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Zgierzu. Umowy, zawierane na okresy roczne, dotyczyły:
- wykonywania prac związanych z oczyszczaniem ulic, placów, chodników na terenie Zgierza oraz innych terenów należących do Miasta Zgierz (umowa z dnia 12 grudnia 2003 roku, umowa z dnia 30 grudnia 2004 roku),
- utrzymania i konserwacji zieleni miejskiej w postaci parków, zieleńców, skwerów i trawników (umowa z dnia 12 grudnia 2003 roku, umowa z dnia 30 grudnia 2004 roku),
- wykonywania robót związanych z utrzymaniem i eksploatacją dróg miejskich na terenie Zgierza (umowa z dnia 12 grudnia 2003 roku, umowa z dnia 30 grudnia 2004 roku).
Na podstawie ww. umów z budżetu wydatkowano na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Zgierzu następujące kwoty: oczyszczanie miasta - 2004 rok - 788.910,00 zł, 2005 rok (do dnia 8 grudnia) - 675.414 zł; zieleń miejska - 2004 rok - 341.255 zł, 2005 rok (do dnia 8 grudnia) - 383.007 zł (w tym z Funduszu Ochrony Środowiska - 226.707 zł); bieżące utrzymanie dróg - 2004 rok - 972.540 zł, 2005 rok (do dnia 8 grudnia) - 1.102.620 zł.
Umowy zawierane były z powołaniem się na art.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem - gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Kontrolujący ustalili, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Zgierzu powołane zostało uchwałą nr XV/124/91 Rady Miasta Zgierza z dnia 28 listopada 1991 roku w sprawie utworzenia spółek komunalnych. W uchwale wskazano, że zakres działania spółki obejmował będzie w szczególności utrzymanie czystości i zieleni na terenie miasta, ochronę środowiska, gazyfikację bezprzewodową, zarząd i administrowanie wysypiskiem śmieci i wylewiskiem nieczystości.
Jak wskazano powyżej zlecone spółce usługi świadczone były na podstawie kolejno zawieranych umów, obowiązujących w okresie roku. Zawierając przedmiotowe umowy Miasto nie stosowało procedur udzielania zamówień publicznych określonych przez ustawę z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (tekst jednolity z 2002 r., Dz. U. nr 72, poz. 664 ze zm.), a następnie przez ustawę z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177 ze zm.).
Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z art.2 ust.1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych - przez zamówienie publiczne należało rozumieć opłacane przez zamawiającego usługi, dostawy lub roboty budowlane wykonywane przez dostawców lub wykonawców. Stosownie natomiast do definicji legalnej zawartej w art.2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych - przez zamówienie publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.
Zlecenie przez Miasto, na podstawie zawartych umów, usług i robót budowlanych oznaczało udzielenie zamówień publicznych, co powinno nastąpić z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. Obowiązujące w tym zakresie przepisy (ustawa o zamówieniach publicznych, a od dnia 2 marca 2004 roku ustawa Prawo zamówień publicznych) nie przewidywała podmiotowego wyłączenia stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w przypadku zawierania umów ze spółkami komunalnymi. Wyłączono, natomiast stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych w przypadku udzielania zamówień na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze). Odróżnić należy, bowiem sytuację, w której gmina powołuje spółkę prawa handlowego celem samodzielnej realizacji przez spółkę określonych zadań w sferze użyteczności publicznej, na bazie powierzonego majątku [1], od sytuacji, w której gmina zawiera ze spółką umowę odpłatną dotyczącą usług, dostaw, robót budowlanych. W pierwszym przypadku dochodzi do powierzenia wykonywania zadań, w drugim do udzielenia zamówienia publicznego.
W pierwszej sytuacji podstawą prawną działalności spółki jest akt założycielski spółki, określający cele jej działania. Koszty prowadzonej we własnym zakresie działalności spółka pokrywa ze zrealizowanych przychodów, w szczególności pobierając opłaty za świadczone na rzecz ludności usługi (np. sprzedaż wody). Spółka może otrzymać także środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o konstrukcje prawne wynikające z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). W drugiej sytuacji źródłem zobowiązania do wykonywania określonych świadczeń (np. usługi, roboty budowlane) jest umowa określająca świadczenie spółki i ustalająca wysokość wynagrodzenia za jego wykonanie. Spółka podejmuje działalność, nie w oparciu o postanowienia aktu założycielskiego, ale w wykonaniu umownego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, za co otrzymuje określone umownie wynagrodzenie. Warunkiem zawarcia takiej umowy jest jednakże uznanie, że oferta złożona przez spółkę ma walor oferty najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych. Powyższe znajduje potwierdzenie we wnioskach sformułowanych w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 roku, sygn. II GSK 105/05, zgodnie z którymi - "Ustawa o zamówieniach publicznych nie ma zatem zastosowania, jeżeli wykonywanie przez jeden podmiot na rzecz drugiego usług, dostaw lub robót budowlanych, czyli świadczeń, które mogą być przedmiotem zamówienia publicznego, stanowi realizację zobowiązania wynikającego z innego tytułu prawnego niż umowa".
W analizowanym stanie faktycznym Miasto zawierając umowy ze spółką - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Zgierzu i udzielając na jej rzecz zamówień publicznych bez zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych naruszyło art.12a ustawy o zamówieniach publicznych, a według stanu prawnego obowiązującego od dnia 2 marca 2004 roku - art.7 ust.3 ustawy prawo zamówień publicznych, zgodnie z którymi to unormowaniami - zamówienie publiczne mogło być udzielone wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami danej ustawy.
Mając na uwadze wyniki kontroli i obecny stan faktyczny dotyczący prowadzenia jadłodajni RIO w Łodzi wnioskuje o wykorzystanie wyników kontroli przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Miasta w Przedszkolu nr 13 w Zgierzu przy dokonywaniu kalkulacji kosztów przygotowywania posiłków dla jadłodajni oraz zapewnienie kontroli nad składanymi przez Radę Osiedla "Przybyłów" sprawozdaniami z wykonania wydatków.
Przy ewentualnym zlecaniu zadań z zakresu pomocy społecznej na rzecz podmiotów niepublicznych (w szczególności organizacji pozarządowych) należy przestrzegać obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) zawartych w art.25 i nast.
W zakresie udzielania zamówień publicznych Izba wnioskuje o przestrzeganie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w sytuacji udzielania zamówień publicznych na usługi oczyszczania miasta, utrzymanie i konserwację zieleni miejskiej oraz na utrzymanie i eksploatację dróg miejskich.
Podając powyższe do wiadomości, zgodnie z art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, proszę Pana Prezydenta o przesłanie informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Jednocześnie informuję, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
1. Przewodniczący Rady Miejskiej w Zgierzu
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Zgierzu
3. aa
Wystąpienie pokontrolne podpisała dr Ryszard Paweł Krawczyk –Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
PRZYPISY
[1] np aport, dzierżawa, itp.